Na atual fase do capitalismo, na qual a lógica financeira se sobrepõe à produtiva, o sistema opera pela eliminação de qualquer vestígio de mecanismo social de controle, de direito do trabalho ou de proteção social. As nações são pressionadas a se adequar a padrões que conduzem ao desemprego, ao subemprego, à deterioração das condições de trabalho e à miséria em escala global, imprimindo ao mundo todo a principal marca do capitalismo contemporâneo: a instabilidade.
Quanto aos governos e orçamentos públicos, a tensão liberal-conservadora é por estados “mínimos”, que sejam capazes de, ao mesmo tempo, comandar os desmontes e se afastar de áreas que possam gerar flancos de rentabilidade ao capital, alocando ainda seus recursos de maneira a não somente desbloquear empecilhos à acumulação privada, como também potencializá-la. Sob essa lógica, o Estado deve ser fraco e ausente como promotor da proteção social; mas forte e atuante para promover a extensão da lógica concorrencial a esferas que fogem daquelas que tradicionalmente estariam sob o domínio do mercado.
A forma como tal pressão incide e se efetiva sobre os diferentes países - e, portanto, o momento, a dimensão e o conteúdo das mudanças no papel do Estado e na regulação do trabalho - depende de particulares aspectos estruturais e conjunturais. Logo, o desmantelamento da proteção social pode encontrar maiores ou menores resistências, conforme as condições pré-existentes. Nos anos 80, enquanto o mundo vivenciou uma onda de políticas de caráter neoliberal, as especificidades nacionais fizeram com que o Brasil finalizasse a mesma década construindo a chamada “Constituição Cidadã”. Nela, foram inscritos vários preceitos que visavam garantir direitos em uma sociedade que se transformara rápida e intensamente: não mais eminentemente rural e agrária, não mais formalmente escravocrata, e em vias de democratização; mas ainda profundamente desigual e segmentada. Tal construção viria, então, a atuar na contramão do que ocorria em outras partes do mundo. Como conquista dos movimentos sociais brasileiros, que resistiram muito aos contextos de asfixia política e econômica, ali se consolidava o que seriam os principais aspectos constitutivos de um sistema de proteção social.
O debate constituinte, entretanto, fora marcado pela forte tensão de forças conservadoras em sentido oposto, que, derrotadas naquele momento, a seguir saíram vencedoras no cenário político nacional. Nos anos 90, então, de forma tardia e peculiar, sobre um mercado de trabalho historicamente muito heterogêneo, desigual, marcado pela precariedade, a agenda da flexibilização foi incorporada no Brasil. Tão logo fora promulgada, a Constituição de 1988 (CF88) passou a ser atacada e rompida, seja por meio de alterações pontuais no seu texto, da não regulamentação infraconstitucional ou mesmo pelo descumprimento de suas regras. Foi-se transformando, a partir daí, por vezes em levas mais bruscas, e em outros momentos mais tópica ou paulatinamente, o caráter do Estado pactuado em 1988.
Desde então, há no Brasil um processo ininterrupto, mas não linear, de desconstrução dos avanços sociais inscritos na CF88. No que diz respeito ao Estado, ocorreram significativas alterações nas relações de trabalho, bem como transformações na forma e no conteúdo do planejamento e da execução dos serviços públicos. Pensando em uma perspectiva de democratização e aperfeiçoamento do Estado e da proteção social, e particularmente da melhora nas condições de uso, contratação e remuneração do trabalho, percebe-se que boa parte das mudanças foram em sentido contrário.
Na relação entre Estado e população, o servidor público desenvolve papel crucial no acesso a serviços essenciais, sobretudo aos segmentos sociais menos abastados, cuja capacidade de buscá-los no mercado é mais restrita. Se o fundamento da existência desse trabalhador é tal, as condições sob as quais desenvolve seu trabalho repercutem sobre o conjunto da sociedade. A debilidade de recursos orçamentários e de pessoal, a restrição de direitos, o aviltamento salarial e a piora nas condições de trabalho, e sobretudo os processos de substituição de trabalho estável por precário, são questões que degradam a capacidade de ação do Estado. Destinam, portanto, instabilidade aos serviços públicos e contribuem para esvaziar sua finalidade social.
Tendo em vista tais questões, o artigo aponta que, ainda que se expressem contraposições e resistências, ruma-se, desde o início dos anos 90, para uma maior precarização, não somente do trabalho no setor público, mas dos serviços públicos em si. Nesse processo, pelas suas contradições, o intervalo 2003-2015 constituiria período peculiar: uma etapa intermediária entre duas outras de maior ritmo e intensidade da agenda conservadora, no que toca a uma regulação extremamente desfavorável ao trabalho e ao desmonte da capacidade do Estado de formular e atuar nas políticas públicas de caráter social.
Por outro lado, a fase inaugurada em 2015, na qual passam a se acelerar as contrarreformas, desponta como a etapa mais aguda desse movimento. Sem que se tenha encerrado, todavia, o ciclo atual de medidas que envolvem uma nova regulação do trabalho e uma redefinição do papel do Estado, novos estudos se fazem necessários para contribuir com a análise de suas possíveis repercussões sobre as relações de trabalho e sobre os serviços públicos. Ao rumar para a minimização da proteção social, em um país de trajetória truncada nessa seara, e para uma regulação mais flexível das relações entre capital e trabalho, em um mercado de trabalho estruturalmente desigual e precário, as várias medidas aparentam destinar dramáticas consequências sobre a economia e a sociedade.
A fim de revelar essa trajetória, o artigo analisa, em perspectiva crítica e comparada, as principais transformações no Estado e nas relações de trabalho no setor público brasileiro, do início dos anos 1990 até o momento. Caracteriza as diferentes fases recentes da regulação do trabalho e da regulação social, buscando compreender quais seriam as principais iniciativas que favoreceriam, em cada uma delas, a desconstituição do pacto social firmado em 1988 e dos direitos trabalhistas alcançados pela dinâmica nacional da luta de classes, com suas singulares repercussões sobre o setor público federal.
Para tanto, a análise é dividida em três grandes etapas: 1) a que começa logo após a promulgação da Constituição, no início da década de 1990, e se estende até 2002; 2) o período compreendido entre 2003 e 2015; 3) a fase inaugurada em 2015/2016, marcada pela agudização das crises política e econômica e pelo afastamento da Presidente eleita em 2014.
São avaliadas, sinteticamente, as repercussões das medidas adotadas nos diferentes momentos, caracterizando suas eventuais contribuições para a precarização do trabalho no setor público federal e para a fragilização dos serviços públicos e da proteção social. A fim de evidenciar a ampliação de formatos flexíveis ou instáveis de trabalho, o estudo reúne ainda informações disponíveis acerca da evolução de formas precárias de contratação na esfera federal e das despesas da União com estes formatos atípicos.
Detém-se, com maior detalhamento, nas ações implementadas a partir do acirramento da crise econômica e política, em meados de 2015, detectando possíveis efeitos da austeridade sobre o trabalho e o Estado. Dessa fase, ainda em curso, são destacados dois conjuntos de medidas:
1) Contrarreformas na legislação do trabalho: Mudanças que deformam a regulação do trabalho no Brasil e legitimam a irrestrita flexibilização autônoma, ampliando ao limite a discricionariedade dos empregadores e eximindo-os de diversas responsabilidades. No setor público, tendem a provocar a fragilização ainda maior do instituto da estabilidade, com a redução de concursos públicos e o crescimento das contratações individuais, por meio de empresas prestadoras de serviços ou outras organizações privadas.
2) Novo regime fiscal e estrangulamento do setor público: Alinhada a outras medidas que tendem a inviabilizar a capacidade de proteção social do Estado brasileiro, a radicalização da lei de responsabilidade fiscal imposta pela Emenda Constitucional 95 institui a mais ampla reforma administrativa já feita no País, com repercussões sobre todos os entes federativos. Visando reduzir os gastos públicos com relação ao PIB, seu texto impede que se invista na manutenção e expansão dos serviços públicos, inibe a realização de concursos, aumentos salariais, reestruturações com melhorias nas carreiras, etc. Aparenta ser o principal instrumento de destruição do projeto constituinte de 1988 e de consolidação de uma dinâmica rentista no Estado brasileiro, uma vez que preserva integralmente os pagamentos aos credores da dívida pública, em detrimento das políticas sociais, que são diretamente afetadas.
O artigo aponta que as mudanças em curso tendem a reconfigurar o Estado brasileiro, agravando uma situação já bastante crítica. Sem o devido contraponto, o atual contexto favorece a transformação da natureza do Estado brasileiro e de sua intervenção, remetendo à maior precariedade e insegurança, tanto dos trabalhadores do setor como dos estratos sociais mais pauperizados, com reflexos negativos sobre toda a sociedade.