En esta ponencia se realiza un análisis de la intervención del Gobierno argentino sobre la situación de los desocupados en el primer bienio de la presidencia de Mauricio Macri (2016-17), con el objetivo de evidenciar los rasgos que diferencian esta etapa de la anterior de distinto signo político, en particular respecto a las medidas de protección de los ingresos de los trabajadores frente al riesgo de desempleo. Esta discusión se enmarca en el claro viraje en la política macroeconómica de este gobierno junto con ciertas continuidades observadas en el alcance de los principales programas de política social heredados de la gestión precedente (como la Asignación Universal por Hijo – AUH).
El análisis parte de una deconstrucción del desempleo como problema social y de la categoría de desocupado implícita en los documentos constitutivos de la política pública y se concreta en el estudio de las medidas implementadas, en términos de cobertura, alcance y financiamiento a partir de fuentes secundarias producidas por el propio Estado nacional. La hipótesis del trabajo es que hubo en esta área un grado de persistencia o inercia de instituciones y prácticas propias de la experiencia neoliberal de los años 90 en el periodo 2003-2015 de cariz progresista. Pese a la recuperación en otras esferas de un discurso trabajo-céntrico y desarrollista, se consolidó una concepción individualista del desocupado que se expresa en políticas de auto-activación y en subsidios a la contratación, para reducir los costos laborales para las empresas. En este marco, resulta necesario indagar sobre los efectos de la posterior revalidación de un discurso “pro-mercado” y “meritocrático” en el periodo político actual, en un contexto económico en el que el desempleo ha vuelto a situarse como problema en la agenda pública, a partir de las medidas de austeridad y ajuste implementadas bajo la nueva gestión.
La hipótesis que guía el trabajo es que la actual concepción del desempleo como problema social se definió de forma simultánea a la consolidación del proyecto político neoliberal en el país en la década del 90, a la vez que se desmoronaba la sociedad de pleno empleo asalariado (masculino) vigente en la etapa de desarrollo centrada en la industrialización. En ese nuevo contexto, la respuesta del Estado a la situación de los desocupados fue marginal y subsidiaria a los objetivos de la política económica, pese a la expansión de la población afectada. En plena crisis económica, durante la cual la tasa de desempleo alcanza niveles máximos, en el año 2002 se introducen programas masivos de protección de ingresos de los hogares afectados, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados – PJJHD. En años posteriores, se produce un mayor grado de intervención estatal en el funcionamiento del mercado laboral (por ejemplo la reforma laboral de 2004). Ello se da en el marco de una primera fase de fuerte recuperación del empleo (hasta 2007 aproximadamente), seguida por una segunda fase más compleja donde los indicadores económicos y laborales sufren un progresivo estancamiento, en parte a raíz de la crisis internacional que se desencadena a partir de esos años. Pese a todo, en este periodo, el desempleo se mantiene en tasas relativamente bajas (respecto a los picos de 2001-2002) lo que lleva a que este problema pierda centralidad en la agenda pública respecto a otras cuestiones relacionadas con el empleo, como la informalidad laboral.
En el contexto histórico así descrito, las políticas hacia los desempleados muestran un grado mayor de continuidad respecto a otras políticas de transferencia de ingresos donde se registraron avances significativos a partir de 2003, en términos de población alcanzada, presupuesto invertido y condiciones de eligibilidad. Se hace referencia a las medidas en el campo del sistema previsional (la denominada moratoria) y de las asignaciones familiares (Asignación Universal por Hijo- AUH). Si bien la política social vuelve a asumir un carácter trabajo-céntrico, se parte de la idea de que la política económica, con su énfasis en el pleno empleo y en el crecimiento del mercado interno en los años 2003-2015, logrará absorber a las personas desocupadas obteniendo su inclusión social por la vía laboral, pese a que en los hechos solo una minoría de la fuerza de trabajo logra cierta estabilidad en empleos plenos formales. Por lo tanto, las transferencias hacia los desocupados tienden a mantener un carácter marginal (en término de cobertura y alcance), siendo acompañadas por medidas de incentivo a la contratación, formación y capacitación que apuntan a resolver los problemas de empleabilidad individual de determinadas categorías sociales consideradas casos especiales (jóvenes, mujeres, discapacitados, etc.), pese a constituir una mayoría de la población.
A la luz de estas consideraciones, el análisis que aquí se presenta parte de una deconstrucción del problema social del desempleo y de la categoría de desocupado implícita en los documentos constitutivos de la política laboral (leyes, decretos, etc.), a lo largo del periodo seleccionado, para indagar sobre la persistencia de los rasgos neoliberales (y su cercanía a las corrientes económicas neoclásicas) o la emergencia de paradigmas alternativos. En segundo lugar se analizan las características, cobertura y alcance de las principales medidas de este periodo (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados – PJJHD; Seguro de Capacitación y Empleo; las modificaciones al Seguro de Desempleo- SD) para aportar nueva evidencia empírica que valide la hipótesis de la marginalidad de la política social hacia los desocupados. La persistencia de este enfoque asistencial, incluso en el caso de prestaciones contributivas como el SD, que por su escaso monto no cumple con las condiciones de protección social establecidas en su diseño, indica que el diagnóstico neoliberal sobre el desempleo mantuvo una inusitada fuerza a lo largo de todo el periodo posterior a la crisis de 2001-2002. Se discutirá además como esta arquitectura institucional perjudica en mayor medida a las trabajadoras, las cuales sufren de peores condiciones de inserción laboral y menores salarios (y por lo tanto de menores aportes a la Seguridad Social) respecto a los varones.
Estas conclusiones no se modifican de manera sustancial si se incluye el primer bienio de la nueva gestión del gobierno nacional. Más bien las mismas tendencias se profundizan y se complejizan, ya que una estructura similar en el área de la política social hacia los desocupados (al margen de un incremento del monto del subsidio de desempleo en 2016) debe hacer frente a un viraje en la política económica, en el que el gobierno parece renunciar al mantenimiento de niveles elevados de empleo (al margen de la calidad heterogénea del mismo) en favor de dejar mayor libertad de ajuste al sector de las empresas privadas y contener a la demanda interna como clave de la estrategia de ajuste anti-inflacionaria. En particular, se observa cierta inacción frente a los conflictos laborales y a la pérdida de puestos de trabajo en el sector privado, fenómeno acompañado por una caída significativa de los salarios reales a lo largo del año 2016. Por otra parte, luego de las elecciones de medio término de 2017 en las que el oficialismo vio refrendado sus consensos, se observa un nuevo activismo legislativo que apunta a reformular las relaciones laborales en sentido más favorable a las empresas. Sin embargo, hasta el momento en que se escribe, estos intentos han sido frustrados gracias a la oposición de sindicatos y otras fuerzas sociales.