La reforma constitucional de 1994 marcó un parte aguas en la formulación y gestión de las políticas ambientales en Argentina. El artículo 41 de la Constitución reformada consagró “el derecho al ambiente sano” a la vez que dispuso que el Congreso de la Nación debía sancionar leyes de presupuestos (o estándares) mínimos de protección ambiental sin alterar las jurisdicciones locales, mientras que las provincias tenían la obligación de sancionar leyes complementarias y encargarse de su aplicación, según la distribución de competencias entre el Estado nacional y los provinciales. Esto último guarda relación con el artículo 124 de la Constitución Nacional que estableció el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales presentes en su territorio.
En esta ponencia se analizan los procesos de formulación de dos proyectos de leyes ambientales que han sido tratados por el Congreso de la Nación con posterioridad a la reforma constitucional: el proyecto de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (N° 26.331) sancionada en 2007 y el proyecto de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Humedales que contó con media sanción por parte de la Cámara de Senadores de la Nación en 2013 y 2015 pero, en ninguno de los dos casos, logró ser aprobado por la Cámara de Diputados de la Nación.
Ambos casos comparten dos particularidades que hacen significativo su estudio comparativo. La primera, debido a los extensos e intensos debates sociales y parlamentarios que involucraron una diversidad de actores estatales y sociales y la segunda, en relación a los estándares mínimos de protección que los proyectos propusieron.
Con respecto a la primera particularidad, desde la emergencia de ambos temas en la agenda social y, con mayor intensidad, durante el transcurso de los debates legislativos se sucedieron interacciones y discusiones controversiales entre actores estatales y sociales, quienes tendieron a conformar dos coaliciones estado-sociedad contrapuestas: la coalición proteccionista favorable a la protección ambiental y de las poblaciones que habitan tradicionalmente los territorios en disputa (principalmente comunidades indígenas y campesinas) y la coalición productivista favorable al aprovechamiento productivo de los recursos naturales y en defensa de las autonomías provinciales. En general, la coalición proteccionista estuvo compuesta por legisladores nacionales, miembros del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, académicos de diferentes universidades nacionales, organizaciones socioambientales y ONG ambientalistas. Mientras que la coalición productivista fue integrada por legisladores nacionales, miembros del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y asociaciones de productores y empresarios.
En relación a la segunda particularidad, ambos proyectos presentaron herramientas muy similares, las cuales fueron objeto de controversia entre las coaliciones estado-sociedad. No obstante, a pesar de la semejanza en los procesos de formulación de ambos proyectos y de la similitud en los instrumentos de gestión que ambos proyectos propusieron, la Ley de Bosques fue aprobada en 2007, mientras que el proyecto de la Ley de Humedales no logró ser sancionado. Por lo tanto, ante los diferentes resultados alcanzados, el objetivo de este trabajo consiste en determinar ¿Cuáles son los factores que determinan la sanción de una política ambiental nacional en la República Argentina con posterioridad a la reforma constitucional de 1994?
El argumento central que guía esta ponencia sostiene que las políticas de regulación ambiental en el nivel nacional suelen ser resultado de la conformación, interacción y enfrentamiento de coaliciones políticas estado-sociedad. En resumen, en ambos casos, la pluralidad de actores sociales (ONG ambientalistas, académicos, organizaciones socioambientales, entre otros) que interpelaron a los actores institucionales, sumado a una fuerte presencia de estos en los medios de comunicación, posibilitaron que el problema en torno a las consecuencias ambientales y sociales de la degradación ambiental (en un caso, de los bosques nativos y en el otro, de los humedales) sea incorporado a la agenda política. Fundamentalmente en la arena legislativa se cristalizaron las dos coaliciones contrapuestas, por un lado, la coalición proteccionista y, por el otro lado, la coalición productivista, ambas integradas por una pluralidad de actores que establecieron vínculos informales en torno a un objetivo específico: sancionar o bloquear los proyectos en disputa. A diferencia de lo ocurrido con el proyecto de la Ley de Humedales en el que se impuso la coalición productivista, en el caso de la Ley de Bosques fueron determinantes las estrategias desplegadas por la coalición proteccionista que permitieron que la problemática en cuestión no pierda un lugar central en la agenda política y social. Asimismo, el uso que la coalición proteccionista hizo del clima político electoral y en favor del tratamiento de las cuestiones ambientales fue importante para la sanción de la Ley de Bosques.
La discusión de ambos casos presenta una relevancia tanto práctica como teórica. Desde el punto de vista práctico, los bosques nativos y los humedales son considerados fundamentales por los servicios ambientales que brindan. Ambos ecosistemas contribuyen, entre otras cosas, a la conservación de la biodiversidad, a la protección de los suelos y a la regulación y preservación de los recursos hídricos. Además, tienen la capacidad de absorber el dióxido de carbono (uno de los principales gases productores del cambio climático) y son hábitat, fuente de subsistencia y sustrato cultural de comunidades indígenas y campesinas. Desde el punto de vista teórico, el análisis de ambos casos nos permite echar nueva luz sobre el modo en que la interacción sociedad-estado y las relaciones nación-provincias se enlazan entre sí e inciden en una determinada política ambiental. En particular, nos permite mostrar que el concepto de coaliciones sociedad-estado resulta más útil que los clivajes estado-sociedad y nación-provincias para comprender cómo diversos actores sociales y estatales de distintos niveles de gobierno se entremezclan y confrontan en torno a la protección ambiental.
El análisis realizado en esta ponencia se basa en fuentes documentales y hemerográficas, así como en entrevistas y comunicaciones con actores estatales y sociales participantes de ambos procesos.