Por años la academia y los movimientos sociales en Colombia han defendido la tesis según la cual el conflicto armado tiene profundas raíces en la iniquidad social y en lo elitista del sistema político colombiano. El Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC-EP, ha validado esta misma, de manera que el punto 3 del acuerdo "Participación política: apertura democrática para construir la paz", se preocupa por mejorar la calidad de la democracia y el deficiente sistema político colombiano que ha impedido que grandes porciones del territorio nacional y amplios segmentos de la sociedad colombiana no se sientan partícipes y representados en los espacios de poder y discusión nacional, o siquiera protegidos para el ejercicio de su derecho a la protesta social y organización política.



En este marco, y acotando el análisis a lo relativo a la representación política en el Congreso de la República, esta ponencia abordará las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz consignadas en el punto 2.3.6 "Promoción de la representación política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono", del Acuerdo Final. Lo anterior parte de la comprensión del conflicto armado interno como un fenómeno violento con manifestaciones territorializadas, en el sentido que el territorio de Colombia padeció los repertorios de guerra de los actores armados de forma diferenciada, bien sea por su geografía, sus recursos o sus pobladores. En otras palabras, implica el reconocimiento del conflicto armado como uno de carácter rural más que urbano, ligado a la desigual o escasa consolidación del aparato de Estado colombiano y provisión de servicios públicos en los territorios rurales del país.

Con esto dicho, la ponencia se dividirá en tres apartados. El primero tratará teóricamente el problema del bicameralismo y de la representatividad. El segundo punto analizará la composición territorial del Congreso de la República y las problemáticas entorno a esta; y finalmente, se analizarán las 16 circunscripciones electorales especiales, particularmente en los territorios de Cauca-Nariño y las regiones del Urabá y el Catatumbo, regiones especialmente afectadas por el conflicto armado y por la ausencia de aparato de Estado.

Como primer punto, se adelantará un análisis teórico y normativo del Congreso de la República de Colombia, mismo que adquiere una estructura bicameral con el objetivo de representar en la cámara alta a la nación a través de una regla de mayorías y en la cámara baja a los territorios, en perjuicio de una lógica poblacional purista. Establecerá como premisa teórica y teleológica que la Cámara baja será el escenario de representación política de los intereses de los departamentos (entidad subnacional), esto quiere decir, que, en principio, estará conformada por intereses y grupos distintos a la cámara alta.

Esta primera aproximación, como segundo punto, será contrastada con los resultados electorales y la conformación del Congreso en los periodos legislativos de 2014-2018 y 2018-2022, lo que arrojará que este sistema bicameral no cumple con sus objetivos de representatividad territorial puesto que los arreglos institucionales no han logrado consolidar una cámara territorial ajena a la lógica de mayorías y han permitido la concentración de los escaños en determinados departamentos, precisamente aquellos que tienen mayor vocación urbana, son los más poblados y se enmarcan dentro de las fronteras de construcción estatal. El efecto de esto es la exclusión del escenario de representación ciudadana por excelencia, el Congreso de la República, de cerca del 70% del territorio nacional, y con este, la exclusión del sistema político de grupos cultural y étnicamente diferenciados, es decir, de la población rural, indígena y afrocolombiana.

Finalmente, se propone un análisis de los proyectos legislativos que han pretendido la reglamentación de las Circunscripciones Especiales de Paz, mismas que se han concentrado en 16 territorios en los que concurren variables como los efectos de la guerra, la ausencia del Estado, el crimen organizado y el narcotráfico. De igual forma, en estos territorios también se ha incrementado el asesinato a líderes sociales, comunales y políticos, lo que pone de relieve la vulnerabilidad en la que se encuentran sus habitantes. También es oportuno considerar la correlación entre estos territorios y su insuficiente representación política en el Congreso de la República en los últimos dos periodos legislativos (2014-2018 y 2018-2022), poniendo de presente la interdependencia entre la guerra, la ausencia del Estado y la deficiente representación política, precisamente en territorios que son habitados en su mayoría por población rural o étnica. La pregunta que guiará este análisis es si este nuevo arreglo institucional derivado del Acuerdo Final logrará subsanar la deficiente representatividad política de los pobladores de los territorios rurales en Colombia.

En corolario, se concluye que los problemas de representatividad en el Congreso de la República ponen de presente varias problemáticas como el desconocimiento de modelos de vida no urbanos o la subrepresentación de gran parte del territorio nacional. Por ello, el diseño institucional debe adquirir una filosofía de democracia territorial, no sólo por las consideraciones cuantitativas, sino también porque son los habitantes del territorio quienes conocen las necesidades y potencialidades del mismo. Además, resultaría injusto que desde el centro-ciudades se decida sobre un territorio ajeno, rasgo característico del centralismo histórico y estructural colombiano.

Un adecuado diseño institucional haría más clara la relación entre representante-representado y, en consecuencia, la responsabilidad electoral, lográndose esto con circunscripciones más reducidas y definidas. Por eso el experimento de las Circunscripciones Especiales de Paz, aunque transitorio, es interesante en tanto piloto de lo que podría ser una nueva composición de la Cámara de Representantes que atienda a las diversidades regionales, así como a la pretensión de representar no sólo la mayoría nacional sino la mayoría territorial y sus poblaciones. De manera que, el diseño institucional de las circunscripciones electorales también influye en el fortalecimiento o no de expresiones políticas locales organizadas, que ven garantizadas por la institucionalidad su incidencia y visibilidad, lo cual debería suceder en atención a las visiones diferenciadas del campesinado, las comunidades indígenas y los afrodescendientes amenazadas por la cultura mayoritaria, esto por cuanto resulta más fácil la organización, la incidencia y la victoria electoral en circunscripciones reducidas.


En este sentido, la adecuada representación de grupos nacionales y territoriales en la Cámara de Representantes deberá funcionar como factor de corrección o de contrapeso frente aquellas decisiones que el Senado de la República adopte, como expresión de la mayoría nacional poblacional. Sin embargo, ante la insuficiencia e imperfectibilidad de los modelos de representación parlamentaria, este tipo de controles deberán ser reforzados por mecanismos de participación ciudadana en lo local, tales como las consultas populares, referendos y cabildos abiertos, que aseguren una conducción democrática de los territorios, recordando que la democracia no sólo es el gobierno de las mayorías sino la garantía de los derechos de las minorías.