En agosto del 2011 se aprobó por unanimidad en el Congreso peruano la Ley de Consulta Previa para los pueblos indígenas. Concebida como un derecho colectivo, la Consulta Previa obliga al Estado peruano implementar espacios de diálogo con los pueblos indígenas ante una medida estatal que impacte los derechos de estos últimos. La finalidad de estos encuentros es lograr acuerdos y compromisos, y que se tome decisiones consensuadas entre el Estado y los pueblos indígenas.
En el momento de su aprobación, legisladores de distintas bancadas políticas coincidieron en evaluar que se trataba de un “hito histórico”, no solo porque se había logrado la voluntad conjunta de todos los sectores políticos, sino porque ponía de relieve los derechos de los pueblos indígenas postergados por varios años . Semanas posteriores, la Ley fue firmada y promulgada por el presidente Ollanta Humala en la ciudad de Bagua, como un gesto simbólico de reconocimiento del conflicto sucedido en el 2009 entre los pueblos indígenas y el Estado nacional. Durante el acto de entrega, Humala mencionó.
“[Con esta Ley se] está dando un paso importante en la construcción de una nación… en la construcción de una gran República que respete a todas sus nacionalidades…Hoy día lo que queremos hacer con esta Ley es que su voz sea importante, sea escuchada, que sean tratados como ciudadanos y no como niñitos que no se les pregunta ni se les dice nada…”
La aprobación y promulgación de esta Ley se presentaba así como un momento importante en la compleja relación entre el Estado peruano y los pueblos indígenas; y aunque, aún es muy pronto para evaluar si ésta representa (o no) una “nueva” etapa, no hay duda que el derecho a la Consulta Previa, consagrado por la Ley 29785, está impulsando cambios importantes tanto al interior del aparato estatal como al interior de las organizaciones indígenas.
Mi interés en el tema se centra en las readecuaciones que se vienen desarrollando al interior del aparato estatal a partir de la implementación de este derecho. Me interesa específicamente analizar la construcción de la categoría “pueblo indígena” como parte de las funciones operativas que debe emprender la burocracia estatal para identificar a estos colectivos y así garantizar su derecho de la Consulta.
De acuerdo a la Ley, la “identificación indígena” es una de las primeras etapas para la implementación de la Consulta. Esta actividad la desarrollan los funcionarios de cada uno de los sectores estatales “promotores” del proceso quienes, a su vez, pueden recibir asesoría y apoyo de la Dirección de Consulta Previa del Viceministerio de Interculturalidad . Esta área estatal es quien tiene la función de establecer los lineamientos operativos para la Consulta y es donde se han desarrollado los protocolos para el proceso en conjunto. Actualmente, esta Dirección tiene un papel activo en el desarrollo de la Consulta, acompañando y asumiendo directamente etapas del mismo, entre ellas la “identificación indígena”. Por esta razón, mi análisis se centra en la actuación de sus funcionarios en esta tarea, ya que son ellos quienes han ido marcando la pauta para la actuación de otros sectores estatales.
La “identificación indígena” se corresponde con el acto “harto misterioso” del Estado de nombrar, lo cual crea “identidades sociales socialmente garantizadas” (Bourdieu 1997: 114). Los funcionarios del Viceministerio al realizar la inscripción de las comunidades como “indígenas” en los registros estatales no solo cumplen una labor burocrática, sino con ello crean un “sujeto social” que para ojos del Estado (y de la sociedad en conjunto) ahora pasarán a ser “indígenas” y con ello se establecerán políticas o derechos especiales como la Consulta Previa, lo cual reafirma, reproduce y recrea las identidades de los sujetos que portan estas etiquetas. En este sentido, la labor aparentemente sencilla y formal de la “identificación indígena” no concluye con el registro.
El nombrar a “otros” como indígenas no es una práctica nueva en el Estado peruano, por el contrario, es una práctica extendida cuya genealogía podría rastrearse hasta la administración colonial. En este sentido, ya “existen” identidades indígenas en el país, lo que propone la Ley de Consulta Previa, sin embargo, es imponer nuevas maneras de encontrar la “indigenidad” de la población. Lo cual supone (re)crear la categoría bajo nuevos marcos de interpretación y con ello reproducir identidades y subjetividades que podrán ser renovadas.
Los funcionarios públicos, al identificar a las poblaciones bajo el marco de la Consulta Previa, conjugan viejas y nuevas nociones acerca de la “indigenidad” de las comunidades. Poniendo en juego la categoría se abren y/o cierran posibilidades para su renovación.
Observar de cerca estas prácticas estatales, pone en evidencia que las “identidades indígenas” no son un “dato de la realidad” que debe ser alcanzado y evidenciado por el Estado, sino que se trata de una “construcción social” donde intervienen distintos agentes, entre ellos la burocracia estatal. La categoría “pueblo indígena”, en este sentido, no existe por sí misma, lo que hay son un conjunto de representaciones que se legitiman, en este caso específico, por la acción del Estado y sus agentes.
Lo interesante de todo este proceso de clasificación, además, es el “poder simbólico” atribuido al Estado, pues a diferencia de otros agentes su acción totalizadora naturaliza la categoría en juego, sustrayendo las huellas de su construcción social, e imponiéndola como parte del “sentido común” (Bourdieu 1997: 116). Lo cual implica que el resultado final del proceso sea una categoría externa y objetivada, cuya “realidad” se convierte en evidencia suficiente para que los agentes estatales puedan alcanzarla y verificarla.
Sin dejar de lado, esta potente imagen del poder estatal, el análisis etnográfico de las prácticas de los agentes estatales nos permite encontrar una imagen más realista de un Estado encarnado, cuyo poder, a veces, puede diluirse. Lejos de la imagen weberiana de un aparato burocrático racional que funciona cual maquinaria bien aceitada, los agentes estatales, personas de carne y hueso, cumplen sus labores de distintas maneras y con múltiples estrategias. La ventaja de la perspectiva, etnográfica, en este sentido, es “dotar de contenido” a abstracciones conceptuales como el Estado o la burocracia, con la cualidad, además, que “estos múltiples sentidos no resultan de la especulación teórica –normativa de quien escribe sino del examen detallado de usos por parte de los actores socialmente situados” (Balbi y Boivin, 2008: 10).
Al identificar a las comunidades como indígenas, los agentes estatales del Viceministerio de Intercultural ponen en funcionamiento el “poder del Estado” para nombrar, pero esta puesta en marcha no es simple ni rutinaria, hay múltiples intercambios y negociaciones al interior del propio estado y al exterior del mismo. A estas difíciles operaciones se suma la complejidad de la “puesta en juego” de la categoría “pueblo indígena” que tiene una historicidad profunda y atraviesa en muchos sentidos el ser nacional de todos los peruanos.
El objetivo de la ponencia es presentar algunas discusiones teóricas respecto al Estado y a la capacidad de sus agentes estatales, y al mismo tiempo, presentar algunos avances en relación al trabajo de campo recién iniciado.
