La cobertura de salud de la población que reside en la Provincia de Buenos Aires se ve comprometida por los altos niveles de fragmentación institucional que muestra su sistema sanitario, expresados -en parte- por la falta de integración y articulación entre los subsectores público, privado y de la seguridad social, y por la ausencia de coordinación inter jurisdiccional en los procesos de atención (Acuña y Chudnovsky, 2002; Cetrángolo, 2014). En el conurbano bonaerense esta fragmentación institucional se combina con las fuertes desigualdades que exhiben los distintos territorios en términos de estructura sanitaria y de condiciones de vida, planteando desafíos muy singulares en el acceso, la cobertura y los beneficios prestacionales brindados (Chiara et al., 2010).
Han pasado casi tres décadas desde que la conformación de redes de servicios de salud, y/o de sistemas integrados, ha ingresado en la agenda de los países centrales como un modelo para la gestión de la política sanitaria en escenarios fuertemente fragmentados -como el nuestro- (Shortell et al., 1993; Todd, 1996; Leat et al., 1996; Enthoven, 1999). En la región, aunque de manera más reciente, los organismos internacionales de salud también han realizados diversas recomendaciones en la misma dirección (OPS/OMS, 2008, 2014, 2017); paralelamente, se han desarrollado algunas investigaciones empíricas orientadas a abordar el desempeño y funcionamiento de redes de servicios de salud implementadas en territorios subnacionales (Dos Santos, 2013; Uchimura, 2014; Venancio, 2016; Maceira y Palacios, 2012).
Este trabajo propone describir y caracterizar la estructura y las dinámicas organizacionales de las redes de servicios de salud en funcionamiento en el conurbano bonaerense (considerando el período que se extiende desde el año 2008 al 2015). Asimismo, busca analizar las potencialidades que presentan estas redes como estrategias organizacionales orientadas a mejorar el acceso a la atención y a transitar hacia la universalidad de la cobertura. Cabe señalar que aglutinar al sistema y mejorar tanto el alcance como la eficiencia de las intervenciones, a partir de una configuración coordinada de servicios para una población determinada, es la principal virtud que ha sido atribuida a las redes desde la literatura (Shortell et al., 1993; Dabas, E. y Perrone, 1999; Vázquez Navarrete y Vargas Lorenzo, 2006; Mendes, 2013).
Con estos propósitos, la investigación que permitió desarrollar este trabajo partió de marco teórico que articula distintas propuestas conceptuales para abordar el análisis de redes de servicios sanitarios y nociones provenientes de la teoría organizacional (como la de las Organizaciones Complejas y la de las Redes Organizacionales). Trianguló una metodología cuantitativa y cualitativa, en la que se relacionaron datos provenientes de un cuestionario aplicado a las redes y un conjunto de entrevistas realizadas tanto a los directores de las regiones sanitarias (del conurbano bonaerense) como a los referentes de las redes seleccionadas. Se utilizaron también herramientas de análisis geoespacial (SIG) para registrar el alcance de las redes en el territorio.
Los resultados muestran que la mayoría las redes de servicios relevadas comprometen territorios de escala regional. Sin embargo, muchas se apoyan en programas de salud previamente implementados desde el nivel nacional o provincial para articular los insumos, recursos y prestaciones demandadas en sus propios territorios. Así, la frontera entre la red y el programa (que aborda la misma temática) es en algunas oportunidades difusa, no delimitando las responsabilidades.
Todas involucran instituciones estatales de jurisdicción provincial o municipal (muy pocas cuentan con hospitales nacionales), a la vez que presentan escasa vinculación establecimientos pertenecientes al sector privado; esta composición ubica al Estado como principal actor en el eje de relación población-proveedor (Belmartino, 2009). Además, atraviesan distintos niveles de complejidad con el propósito de integrar la atención, pero desde una lógica que puede ser caracterizada como hospitalocéntrica.
En términos organizacionales, las redes facilitan la coordinación de los profesionales, de los servicios y de otras instituciones que no forman parte del sector; asimismo, relacionan actores pertenecientes a distintos niveles jurisdiccionales. Las actividades de gestión en estos procesos son complejas e involucran diversas tareas y problemáticas, que deben resolverse con la urgencia que demanda la población. A pesar de la centralidad conferida por varios autores a la “información” en el funcionamiento de las redes (Fleury, 2002; Blanco, 2009), el manejo de ésta parece ocupar un lugar bastante residual entre las redes del conurbano: todas gestionan algún tipo de información en torno a la problemática abordada, pero muy pocos producen información financiera, clínica y epidemiológica.
Del análisis se desprende que el desempeño de cada red depende más del compromiso de sus actores, que de instancias, dinámicas y recursos formalmente instituidos; la falta de presupuestos propios para el funcionamiento de la red refuerza esta tendencia.