O texto trata do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) como política pública de financiamento da educação do Brasil, visando analisar um dos seus objetivos implícitos: a promoção de maior equiparação na capacidade de gasto em educação básica dos entes federativos subnacionais, estados e municípios. Essa análise compreende extenso levantamento e sistematização de dados relativos à receita do Fundeb e seus valores anuais por aluno, por estado da Federação, no período 2007-2016, sendo parte de uma pesquisa mais ampla sobre o papel redistributivo do governo nacional na educação básica.
Na federação brasileira, os governos subnacionais são os principais responsáveis pela provisão e financiamento de educação básica. Essas responsabilidades, todavia, são demarcadas por uma menor apropriação, em contraste com o governo nacional, da carga tributária, bem como por acentuadas disparidades na capacidade de gasto entre os entes, dadas pelas características do federalismo fiscal brasileiro e pelas desigualdades econômicas e sociais entre os territórios. Por estes motivos, a cooperação intergovernamental no financiamento da educação tem sido tema recorrente nas agendas públicas e de decisão nos últimos anos.
O financiamento da educação ¬- dimensão em que se insere o Fundeb - é trabalhado, portanto, no viés de políticas públicas, no sentido de estudo de programas de ação pública, isto é "[...] dispositivos político-administrativos coordenados em princípio em torno de objetivos explícitos" (MULLER; SUREL, 2002, p. 11). Neste recorte, condensa escolhas ou alternativas delineadas, em grande parte, no cruzamento de referenciais de política fiscal e de política educacional e demarcadas por regras institucionais de organização do Estado e do setor da educação, bem como pelo jogo político mais amplo e aquele setorial. O financiamento das ações públicas é um meio para a consecução de ações, mas tem especificidades político-institucionais que justificam um recorte.
O Fundeb é uma das principais políticas federativas de financiamento público da educação; tem seu período de vigência de 2007 a 2020 e veio a substituir o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), o qual era exclusivo do ensino fundamental. Seus objetivos explícitos são o de manter e desenvolver a educação básica e o de valorizar os profissionais da educação; a maior equiparação na capacidade de gasto em educação dos entes federativos é um objetivo implícito, identificável nos seus fundamentos e operacionalização.
O Fundeb constitui-se, na verdade, por fundos estaduais e do Distrito Federal, de natureza contábil e redistributiva, compostos por uma parte significativa dos recursos da receita resultante de impostos dos estados e dos municípios vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino e por recursos complementares da União. Os recursos são redistribuídos pelo critério do número de matrículas de cada ente, as quais são ponderadas conforme etapas e modalidades do ensino e tipologias de oferta (por exemplo, matrículas em escolas urbanas e rurais). A complementação da União - que deve corresponder a, no mínimo, 10% dos recursos de contribuição dos governos estaduais e das prefeituras - visa equiparar disponibilidades financeiras para o financiamento da educação básica e destina-se a fundos estaduais cujos recursos próprios não permitem atingir o valor mínimo nacional por aluno, anualmente fixado.
Conforme os dados que foram analisados, houve um movimento crescente de aproximação na capacidade de gasto em educação entre os estados brasileiros na vigência do Fundeb. Considerando-se valores constantes, o volume total de recursos apresentou a seguinte configuração: no período 2007-2014, aumentou ano a ano, por exemplo, no ano de 2012 os recursos foram 70% maiores do que em 2007; em 2015 e 2016, houve queda, devido à recessão econômica do país - foram 151,5 bilhões de reais em 2014, 143,19 bilhões em 2015 e 141,64 em 2016. Por consequência, a complementação da União, também em valores constantes, cresceu ano a ano de 2007 a 2014 (por exemplo, foram 8,3 bilhões em 2010 e 12,7 bilhões em 2013) e teve queda a partir de 2015 (foram 13 bilhões neste ano, contra 13,7 em 2014). Na maior parte do período, dez estados se beneficiaram da complementação da União.
Com as progressões nos valores da complementação da União, juntamente com o decréscimo no número de matrículas, os valores mínimos por aluno de âmbito nacional (valor dos anos iniciais do ensino fundamental urbano) passaram de R$ 1.691,11 em 2007, para R$ 2.262,84, em 2010, R$ 2.827,46 em 2013 e R$ 2.925,52 em 2016. Houve maior aproximação entre o valor mínimo por aluno nacional e os valores por aluno dos estados que não recebem complementação. Para ilustrar, cabe observar que, em 2007, havia diferenças de mais de 80% entre o valor mínimo nacional e o valor mínimo de oito estados; em 2016, o valor mínimo de apenas dois estados é maior que 30% do mínimo nacional.
Essa diminuição da decalagem entre os valores por aluno se deve, principalmente, ao aumento nos recursos de complementação da União. Fato positivo, mas que precisa ser ponderado. Embora tenha havido aumento no volume de recursos na maior parte do período - tanto naqueles próprios dos estados e prefeituras quanto naqueles de complementação da União -, o principal parâmetro a reger as contribuições de cada ente ao Fundeb continua sendo o mesmo previsto na legislação do Fundo anterior (Fundef): parte dos recursos da manutenção e desenvolvimento do ensino de cada ente, do que decorre o montante de recursos a ser disponibilizado pela União. Continua pendente, então, a garantia de valores por aluno correspondentes a padrões mínimos de qualidade da educação.
Ou seja, o estabelecimento de novos parâmetros para a formação de fundos, ou para o financiamento da educação em geral, bem como para a distribuição e redistribuição dos recursos, continua na agenda de deliberação da política educacional do país. Em relação ao Fundeb, desde 2014 está sendo discutida a implantação do Fundeb permanente, com a apresentação de propostas de emenda à Constituição para tal. Neste cenário, o custo aluno qualidade inicial e o custo aluno qualidade, previstos no Plano Nacional de Educação 2014-2024, são propostas fortes e que representam uma possibilidade de concretizar aspirações de equidade substantiva na capacidade de gasto dos estados e dos municípios, por meio dos seus recursos e de recursos federais.

Referência Citada
MULLER, Pierre, SUREL, Ives. Análise das políticas públicas. Pelotas, EDUCAT, 2002.