Resumen / Ponencia abreviada
LA EDUCACIÓN DURANTE EL “CICLO PROGRESISTA”: NOVEDADES Y PERMANENCIAS EN LA REGULACIÓN Y EL GOBIERNO DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS DE ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY (2003-2014)
En un contexto de gobiernos nacionales de orientación conservadora o neoliberal, en la última década del siglo pasado se llevó adelante en América Latina una generación de reformas que rediseñó los sistemas educativos nacionales. Sus tendencias generales y distintas encarnaciones nacionales han sido objeto de múltiples abordajes e investigaciones.
Menos estudiado es el período posterior, iniciado con lo que ha dado en llamarse “el giro a la izquierda”, para dar cuenta del acceso a los gobiernos nacionales de partidos ubicados desde el centro hacia la izquierda del espectro político. ¿En qué medida dichos gobiernos fueron capaces de constituir alternativas de políticas en relación a la matriz configurada en los años noventa?
Con la intención de contribuir a responder esa pregunta, la ponencia analiza las transformaciones verificadas en la forma de gobierno y regulación de los sistemas educativos en Argentina, Brasil y Uruguay desde la llegada a los gobiernos nacionales de partidos políticos “progresistas”, a partir del año 2003 y hasta el año 2014, por medio del estudio de la legislación respectiva, particularmente:
a. En Argentina, la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (2006), la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26075 (2005), y la Ley de Educación Técnico Profesional Nº 26.058 (2005).
b. En Brasil, si bien pervive la Constitución del año 1988 -que dedica varios artículos a la educación- y la Ley de Directrices y Bases del año 1996, bajo los gobiernos progresistas se aprobaron dos enmiendas constitucionales relativas a nuestro objeto (Nº 53/2006 y 59/2009) y un nuevo Plan Nacional de Educación en el año 2014.
c. Por último, Uruguay aprobó en el año 2008 la Ley General de Educación Nº 18.437.
En relación a estas piezas normativas, se procura:
I) relevar las transformaciones operadas en seis variables institucionales claves (delimitación del derecho a la educación y deberes del Estado, estructura del sistema educativo, distribución de competencias entre esferas y entidades gubernamentales, financiamiento de la educación privada, estatus de los centros educativos y participación social en las políticas educativas).
II) determinar la magnitud del cambio producido en los modelos de gobierno y regulación de los sistemas educativos, en relación al instaurado en la década de los años noventa; y
III) explorar las similitudes y diferencias en el direccionamiento y soluciones ensayadas en los tres países, con el propósito de discutir si ha surgido un paradigma con rasgos comunes que identifique a las políticas educativas del progresismo en la región.
ALGUNAS RESULTANCIAS DE LA INDAGACIÓN COMPARADA
Naturalmente, resulta imposible fundamentar aquí cada uno de nuestros hallazgos, en virtud de las restricciones de espacio de este resumen/ponencia. Por lo que nos limitaremos a subrayar algunas orientaciones generales en las políticas educativas.
1. De los relatos nacionales surge, en primer lugar, una tendencia consistente a la ampliación de las competencias estatales en materia educativa, que se verificó en los tres países. Esta “re-estatalización” de atribuciones aparece como alternativa frente a otras dos dinámicas preexistentes: la mercantilización de la educación, por un lado, y la descarga de responsabilidades en unidades territoriales sub-nacionales, por otro. Y en la medida en que se lo categoriza como un derecho humano fundamental, crecen de manera correlativa las responsabilidades que las legislaciones hacen recaer sobre los estados para asegurar su efectivo ejercicio.
2. Una segunda versión de la ampliación de los deberes estatales implicó la asignación de renovadas responsabilidades a los estados y gobiernos nacionales, algunas de las cuales habían sido antes transferidas o delegadas a estados integrantes de federaciones, provincias o municipios. Sin embargo, ni en Argentina ni en Brasil esta nueva tendencia ha supuesto una re-centralización de competencias, ni la derogación de las transferencias implementadas en la década del noventa. Más bien, los gobiernos nacionales ampliaron su accionar más como “directores” que como “prestadores” del servicio, asumiéndose como responsables en última instancia del sistema, de sus resultados y financiamiento, y no como implementadores directos de las políticas.
3. Otro elemento a destacar es la tendencia a la expansión de los ciclos obligatorios. Si bien no suponen una reforma en la estructura formal de los mismos, en los tres países se ha ampliado en la última década el número de años de cursado obligatorio, fenómeno que también puede asociarse a la referida instalación del derecho a la educación como principio rector.
4. Puede llamar la atención del observador la ampliación del financiamiento con fondos públicos a prestadores de enseñanza privados, en vista de la impronta predominantemente estatista de estos gobiernos. El financiamiento a privados se mantuvo en países como Argentina, en el que tiene una larga tradición –y por tanto podría juzgarse improbable su revocación-, pero además se expandió con modalidades novedosas en Brasil y Uruguay. Un estudio comparativo reciente refiere a los tres casos como de “alianza público privada histórica” (Argentina), “privatización incremental” (Brasil) y de “privatización latente” (Uruguay) (Verger et al, 2017). Por cierto, en ninguno de los países se alteraron los patrones históricos dominantes, ni se ensayaron soluciones mercantilistas radicales como la chilena. Aun así, estos cambios marginales podrían categorizarse como una forma de privatización residual, que contribuye a integrar la prestación estatal del servicio con aportes privados complementados desde el estado.
5. También debe anotarse la propensión a ampliar los cometidos y competencias de los centros educativos. En ninguno de los tres países ese empoderamiento conllevó la transferencia de las competencias más sensibles, como es el caso de las definiciones curriculares. Más bien, su nuevo protagonismo se asoció con la definición de proyectos educativos propios limitados al perfilamiento de las orientaciones comunes, a la convivencia y relacionamiento con el medio, o a la administración de algunos recursos para su operativa regular. Por ende tampoco en este eje se asistió a un cambio sistémico, sino a novedades que parecen avanzar en una dirección determinada.
6. Por último, es notoria la expansión de los espacios de participación social en el proceso educativo prohijado por la legislación de la época en los tres países (sea de carácter consultivo, con facultad de iniciativa, o de contralor y fiscalización). Tampoco es uniforme el nivel en que se practica esa apertura a la sociedad civil: desde la cúpula hasta la base del sistema, según los casos. Pero todas estas manifestaciones abonan una tendencia de apertura a la participación de individuos y colectivos sociales, en un campo históricamente hegemonizado por gobernantes, cuadros burocráticos y funcionarios.
A MODO DE CONCLUSIÓN
Del análisis precedente surge que los tres países han ensayado, con mayor o menor amplitud, cambios institucionales durante los gobiernos progresistas; y que esos cambios alumbran algunas regularidades de significación como las destacadas.
Sin embargo, si se pone en relación estos cambios con las tendencias de larga duración, es evidente que los sistemas educativos al final de la “década progresista” eran todavía plenamente reconocibles en sus patrones y características fundamentales, tal como fueron delineados previamente. Estas transformaciones de comienzos del siglo XXI se trataron más bien de readaptaciones o re-direccionamientos que de clausuras. El tópico de la distribución de competencias entre gobiernos nacionales y entidades territoriales es un buen ejemplo de esto: no se restauraron las configuraciones más típicamente centralistas, sino que se arbitraron mecanismos para un mayor protagonismo del centro en la coordinación de las tareas de la periferia. La tónica es similar en la gestión del eje público – privado, o en la propia estructura de los ciclos educativos reformados previamente. En las líneas de empoderamiento de los centros de enseñanza puede advertirse una continuidad con políticas ya ensayadas en los noventa, aunque ahora se inscriban en una lógica política más preocupada por la participación que por la individualización.
Parece existir, entonces, una fuerte “dependencia del rumbo”: los legados de políticas han limitado el grado de novedad de la etapa progresista. En algunos casos, inclusive, las normas que originan esos legados son de rango constitucional, lo que hace aún más improbable su sustitución. Estas continuidades se advierten especialmente en líneas de políticas vinculadas a estructuras e instrumentos. En cambio, las novedades son mayores en otras dimensiones: la programática, comprendiendo la enunciación de fines, derechos y garantía derivados del enfoque de la educación como derecho; y la procedimental, plasmada en la apertura parcial del proceso decisorio de las políticas educativas a un mayor número de actores sociales.
Limitándonos a los aspectos institucionales, puede afirmarse que el progresismo de la región tuvo una visión más clara del horizonte de valores que debería guiar la educación y de las estrategias procedimentales para la legitimación de las políticas educativas, que de las herramientas institucionales e instrumentos específicos para llevarlas a cabo, tal vez por carencia de paradigmas de mediano alcance que orientaran esta otra faena. Esta es una hipótesis que puede contribuir a explicar tanto innovaciones y continuidades en las políticas del período, como su menor potencial de reconfiguración del sistema en relación a sus antecedentes de los años noventa.
