Após quase três décadas de existência no Brasil, os Orçamentos Participativos (doravante OP) expressam uma fase de maturidade que ultrapassou o experimentalismo. Maturidade esta que não significa consolidação, como será visto. Fato é que o acúmulo empírico e investigativo possibilita realizar uma reflexão de caráter mais realista e crítico sobre as virtudes democráticas, assim como sobre os limites e os desafios desta inovação participativa que ganhou mundo afora.
Conforme pesquisa da Rede Brasileira de Orçamentos Participativos (RBOP), o número de municípios que adotaram os OP chegou a 355 nas gestões 2008-2012 (RBOP, 2012). Desde o seu surgimento, em 1989, quando o caso de Porto Alegre se destacou nacional e internacionalmente, o crescimento foi da ordem de 3.450%.
A análise sobre a possível contribuição democratizante dos OP é dependente da pluralidade de interpretações sobre os objetivos da adoção dessas instituições participativas, que respondem, por sua vez, às distintas referências teóricas e ideológicas dos sujeitos promotores, e também da análise empírica dos diferentes modelos praticados até hoje (Dagnino, 2004; Goldfrank, 2015). Não obstante, é possível ressaltar alguns elementos que fortalecem a tese da viabilidade da construção de alternativas participativas como forma de democratizar a democracia (Santos, 2002) diante dos supostos hegemônicos das teorias elitistas/realistas da democracia
Dessa forma, o presente trabalho tem um duplo objetivo. Em primeiro lugar, analisar questões relevantes sobre os possíveis elementos democratizantes dos Orçamentos Participativos no Brasil. Ao mesmo tempo, discutir as contradições, dilemas e limites que se apresentaram na longeva experiência brasileira. São questões relativas a) ao desenho institucional dos OP (regras do jogo, atores incluídos e excluídos, formas de debate e deliberação, accountability social); b) o lugar que eles ocupam no sistema de gestão pública (central ou periférico, poder real de decisão sobre o orçamento público, graus de transparência); c) os conteúdos discutidos e sua relação com o planejamento urbano (prioridades selecionadas pelos participantes e grau de influência nas formas de ocupação e uso do espaço urbano).
Em síntese, são elementos que dizem respeito aos temas da efetividade e da qualidade da participação numa perspectiva transformadora. Os elementos que constituem as práticas dos OP revelam o seu grau de radicalidade democrática.
Em segundo lugar, o estudo analisa o novo contexto recente do país que modificou de forma significativa as oportunidades e os incentivos para a adoção e a sustentabilidade dos OP pelos municípios brasileiros.
Em primeiro lugar, os efeitos da crise econômica posterior a 2008 que se fizeram sentir na diminuição da capacidade de arrecadação dos municipios. Os entes locais, juntamente com os entes estaduais, da federação, vem sofrendo forte restrição de recursos provindos da arrecadação. Soma-se a este fator o processo de reversão da desconcentração dos recursos que tinham favorecidos os municípios no período pós-constituição de 1988. As mudanças na repartição tributária da Federação levaram a uma reversão do cenário das finanças locais e estaduais, reativando um ciclo de concentração do bolo tributário em mãos da União que vigorou durante o regime militar. Soma-se a isso, a pressão para que os municípios assumam políticas públicas que não são de sua competência, a exemplo do explosivo tema da segurança pública.
Este contexto foi fortemente agravado com a política de austeridade e o ajuste neoliberal em curso após o golpe/impeachment da presidenta Dilma Rousseff, em 2016. É praticamente generalizada a crise fiscal dos municípios e estados, com situações dramáticas onde sequer o pagamento dos servidores públicos é garantido.
O segundo fator diz respeito a perda da centralidade política dos OP no campo da esquerda partidária, em especial do PT, o mais identificado com este tipo de instituição participativa. Segundo pesquisa ora em desenvolvimento constata-se associação estatisticamente significativa entre a ideologia partidária dos governos e a adoção dos OP. Municípios com gestão de partidos de esquerda tem 1.869% mais chance de adotar o OP que municípios com gestão de direita e aqueles com gestão de partidos de centro tem 700% mais chance que os de direita. Além da retração do ímpeto de adoção dos OP nas administrações petistas, principalmente após a chegada do partido à presidência da república, houve, recentemente, perda de espaço eleitoral do campo da esquerda nas últimas eleições municipais (2017-2020). O PT perdeu cerca de 60% das prefeituras e hoje não governa nenhuma cidade relevante do país.
O conjunto desses elementos de caráter político, econômico e fiscal, somados ao avanço do conservadorismo no país, configuram um novo contexto que se apresenta desfavorável à implementação de práticas participativas mais profundas. O estudo não é conclusivo, mas aponta a hipótese do fim de um ciclo dos OP no Brasil. Pelo menos daqueles de alta intensidade e com potencial contra-hegemônico.