Esta apresentação tem o intuito de provocar a reflexão acerca do Plano Diretor, olhando para este enquanto um instrumento de democracia participativa. Para tanto, consideramos importante: 1) definir o conceito de Plano Diretor, 2) apresentar brevemente algumas críticas quanto a sua efetividade, 3) propor um olhar sobre este instrumento enquanto um catalisador da participação na gestão urbana e, por fim, 4) apresentar os pontos emblemáticos na discussão da revisão do Plano Diretor no município de Porto Alegre de 1990 a 2010.
O Plano Diretor é a lei que fornece instrumentos para que o município seja capaz de regular o uso do solo e garantir o cumprimento da função social da propriedade e da cidade. Poderia ser considerada a principal ferramenta de política urbana em nível local, sendo obrigatória para municípios com mais de vinte mil habitantes, e tem a função de guiar a intervenção no território da cidade, diante da interação de atores do Estado, do âmbito privado e da sociedade civil (SOUZA, 2017). Tal obrigatoriedade está expressa no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), considerando o marco de uma nova ordem jurídico-urbanística no Brasil (FERNANDES, 2010; ALFONSIN, 2011). O Estatuto buscar garantir a função social da propriedade prevendo instrumentos como Imposto sobre a Propriedade Territorial urbana – IPTU progressivo no tempo e o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo. Ainda, vincula o cumprimento da função social da propriedade ao atendimento dos preceitos do Plano Diretor, estabelecendo a política urbana como responsabilidade municipal (BARROS, CARVALHO e MONTANDON, 2010).
No entanto, estar previsto em lei nem sempre garante a sua efetivação. A iminência de um “plano discurso” é apontada por Maricato (2000) como um indicativo de que, mesmo que existam leis e planos que sejam direcionados às populações mais desfavorecidas nos cenários urbanos – a cidade informal – as práticas não condizem com os discursos. Villaça (1999) enquadra o plano diretor na esfera do discurso do Estado, pois os planos cumpriam função ideológica de atribuir os problemas urbanos à falta de planejamento, enquanto o planejamento era executado legitimamente pela classe dominante e se observava os problemas sociais urbanos se agravarem cada vez mais. Ainda de acordo com o autor, tal processo ocorreu até a década de 1990, em que indica haver o início de um processo de politização do Plano Diretor, citando como exemplos as elaborações ocorridas nas cidades de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre.
Neste trabalho buscamos analisar este instrumento enquanto um importante catalisador da reflexão sobre o direito à cidade, entendido como um direito de usufruir da cidade. Lefebvre introduziu este conceito como o direito “à vida urbana, à centralidade renovada, aos locais de encontro e de trocas, aos ritmos de vida e emprego do tempo que permitam o uso pleno e inteiro desses momentos e locais etc.” (2001, p. 139). Contemporaneamente, o direito à cidade é definido por Harvey (2014) como um direito coletivo de usufruir de um “comum” urbano. Tal ideia está ligada a visão da cidade como um produto social, onde o trabalho agrega valor à cidade, e que todos, por criarem este comum, teriam o direito de poder usufruí-lo. Desta forma pensamos que a participação está relacionada com o direito à cidade, ou seja, pertencer a ela e ter direito a decidir sobre o seu destino. A leitura que fazemos a partir desta ideia é que o processo participativo de construção coletiva em torno do plano diretor gera frutos para além da própria lei. Esse processo de planejamento participativo tem capacidade de criar um senso de coletividade em relação à cidade. Ele tem o potencial de despertar o interesse e manter o debate sobre a cidade na agenda, criando novos significados para que os cidadãos se apropriem do conceito de direito à cidade, compreendendo sua importância e sendo capazes de pressionar o poder público pela sua garantia.
Como caso empírico, trazemos o exemplo de Porto Alegre, onde entre 1993 e 1999 desenvolveu-se um longo processo de elaboração do novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental do município. O município era governado à época pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e já vinha adotando desde 1989 a política de Orçamento Participativo, prática que depois veio a ser reconhecida internacionalmente. A etapa de elaboração, iniciada a partir de uma demanda popular em 1993 e viabilizada pelo governo municipal, contou com diversos canais de participação e diálogo com a comunidade, tais como: Congresso da Cidade, seminários abertos, audiências públicas, projeto Cidade Constituinte e Fórum de entidades (SOUZA, 2017). Foi um plano construído em conjunto, a partir do trabalho dos técnicos da prefeitura junto às demandas da população, através de oito grupos de trabalho temáticos, divididos em subgrupos e equipes organizadas (ALBANO, 1999).
No processo posterior de revisão que se desenvolveu em 2010, após o Estatuto da Cidade ser aprovado, a participação social foi conturbada. As audiências públicas que ocorreram foram ocupadas majoritariamente pelo setor da construção civil, e os resultados das deliberações das audiências levaram a questionamentos quanto a sua validade, tendo sido inclusive formalizadas denúncias junto ao Ministério Público (SOUZA, 2017). É possível refletir quanto à postura crítica e a demanda por maior participação por parte de alguns atores – conselheiros do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA), ONGs e entidades como o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) (SOUZA, 2017; XAVIER, 2013). Há uma possibilidade de que a ampla chamada a participação social e o esforço político em tratar da questão urbana local junto à sociedade durante a elaboração do plano diretor de 1999 tenham sido fatores que levaram a esse posicionamento, de questionamentos a um processo que não aparentasse ser verdadeiramente democrático.
A ausência de uma tradição de debates do plano diretor dentro do poder legislativo é apontada por Colusso e Cruz (2011) como um entrave para o planejamento da cidade, pois a cada revisão do plano os debates na Câmara Municipal devem ser reiniciados. Ainda, apontam que a fragmentação do debate, se dá em várias esferas que não se comunicam e que formulam propostas desconectadas, esvaziando o potencial do plano enquanto um instrumento de participação social capaz de construir um projeto de futuro. A medida que a população se aprofunde no debate sobre as questões urbanas e do direito à cidade, será possível pressionar o poder legislativo e demais atores políticos municipais por políticas públicas urbanas mais justas e democráticas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALFONSIN, Betânia de M. Elementos para pensar o direito à cidade sustentável na ordem jurídico-urbanística brasileira. In: MUSSI, Andréa Quadrado; GOMES, Daniela Vasconcellos; FARIAS, Vanderlei de Oliveira. Estatuto da cidade: os desafios da cidade justa. Passo Fundo, RS: IMED, 2011.
BARROS, Ana Maria F. B., CARVALHO, Celso S., & MONTANDON, Daniel T. O Estatuto da Cidade comentado. In: CARVALHO, Celso S.; ROSSBACH, Ana Claudia (org.). O Estatuto da cidade comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010.
BRASIL. Lei Nº 10.257, de 10 julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União, Atos do Poder Legislativo, Brasília, DF, 11 jul. 2001. Seção 1, p. 1. Disponível em: . Acesso em: 01 abr. 2018.
COLUSSO, Izabelle; CRUZ, Milton. Experiências de Planejamento Municipal Participativo: O Caso do Fórum de Entidades em Porto Alegre, RS. In: Anais do 5º SEMINÁRIO NACIONAL ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS, 2011.
FERNANDES, Edesio. O Estatuto da Cidade e a ordem jurídico-urbanística. In: CARVALHO, Celso S.; ROSSBACH, Ana Claudia (org.). O Estatuto da cidade comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010. Disponível em: . Acesso em: 02 abr. 2018.
HARVEY, David. Cidades Rebeldes – do direito à cidade à revolução urbana. São Paulo: Martins Fontes, 2014.
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. São Paulo: Centauro, 2001.
MARICATO, Ermínia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: Planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermínia. A cidade do pensamento único: Desmanchando consensos. Petrópolis, RJ: Vozes, 2000. P. 121-192.
SOUZA, Vitoria G. Evolução dos planos diretores de Porto Alegre: atores na fase de formulação. 2017. 74f. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Políticas Públicas) – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre.
VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEAK, Csaba; SCHIFFER, Sueli. R. O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EDUSP, 1999.
XAVIER, Fernando Weiss. O Conflito no Espaço Urbano no contexto da Revisão do PDDUA advindo do Adensamento Urbano: o caso do Bairro Petrópolis em Porto Alegre/RS. 2013. 116 f. TCC (Graduação) - Curso de Geografia, Instituto de Geociências - Departamento de Geografia, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2013.
