Durante el siglo XX, España vivió el período más devastador de su historia reciente. La guerra de España y la posterior dictadura franquista nos dejaron medio millón de muertos durante la contienda, más de 114.000 desaparecidos forzosos y más de 450.000 exiliados. Esto son solo cifras, solo algunas de ellas. Tras la muerte del dictador, nos entregamos a la tarea de construir un sistema democrático, rebosados por un espíritu de consenso y reconciliación que impulsó buena parte de las negociaciones políticas. En este momento comenzaron las políticas de la memoria en España.
La democracia estaba en construcción y manifestaciones multitudinarias, impulsadas por sectores de la población contrarios a la dictadura, exigían la inmediata puesta en libertad de los presos del franquismo. Cinco días después de la muerte de Franco se concedió un indulto general con motivo de la proclamación de Juan Carlos de Borbón como rey de España y, posteriormente, se aprobó un Real Decreto de Amnistía. Sin embargo, estas medidas fueron insuficientes y el debate seguía presente en el Parlamento. La discusión fue especialmente conflictiva en el momento de abordar la posible amnistía de los presos que pertenecían a ETA, a la Unión Militar Democrática (UMD) y al movimiento obrero. No obstante, en 1977 se promulgó la Ley de Amnistía y muchos de los presos políticos fueron puestos en libertad. Un año después, mediante referéndum, la Constitución española vio la luz.
Desde entonces, más de 140 normas relativas a la memoria histórica han emanado del parlamento español, a las que se suman las que diferentes autonomías han aprobado. Pero hoy, 82 años después de la guerra, el movimiento memorialista, acompañado también de parte de la comunidad internacional, sigue reclamando verdad, justicia y reparación. Estas exigencias, recogidas como derechos por instrumentos de Derecho Internacional Público a los que España no resulta ajena, constituyen la base jurídica del derecho a la memoria histórica. Y, de manera directa, interpelan al Derecho en su rama Constitucional, pues la dignidad humana constituye, como dijo Peter Häberle, uno de los fundamentos del Estado. En este sentido, la Constitución española fundamenta el orden político y la paz social del país sobre la base de la dignidad humana y del respeto de los derechos de la persona.
Pero las políticas estatales de memoria histórica en España resultan insuficientes, incompletas y parciales. Fuertemente orientadas a la reparación, la conciben desde una perspectiva estrictamente pecuniaria, dejando de lado otras medidas que generan un mayor grado de satisfacción para las víctimas. A ello se suma que la Ley de Amnistía de 1977 y el espíritu de consenso y reconciliación que, en buena parte de los sectores de la población, predominó durante la Transición, constituyen hoy los principales argumentos jurídicos y políticos para aquellos que se niegan a los derechos a la justicia, a la reparación efectiva y a la verdad, este último con una vertiente también colectiva, pues la historia de los pueblos forma parte de su patrimonio. Así mismo, estas políticas están centradas en adoptar medidas relativas al período de la guerra, ignorando, casi por completo, la posterior dictadura y a algunos grupos de víctimas de la Transición. Por último, dejan fuera de su diseño y planteamiento a todas aquellas víctimas que sufrieron una doble y hasta triple represión. Personas que fueron violentadas por su orientación sexual, por su etnia, por ser mujeres y por transgredir el ideal de mujer que la dictadura había preparado para ellas, siendo castigadas con la humillación, la tortura, la violencia sexual, el robo de sus bebés y el asesinato.
Sin embargo, el movimiento memorialista, integrado por las víctimas y sus familiares, por la juventud que defiende los mismos valores que aquellos que fueron represaliados, y por profesionales como abogadas, historiadores, psicólogas o arqueólogos, se ha resistido a ser tratado como esas florecillas a los costados del camino, de las que nos habla Walter Benjamin, que necesariamente deben ser atropelladas por el irremediable y siempre más ventajoso progreso. Por el contrario, sus denuncias y movilizaciones siempre han estado detrás de la adopción de cualquier medida y de la aprobación de cualquier norma, ya sea estatal o autonómica, relativa a la memoria histórica en España. Así ocurrió también con la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. Esta norma, conocida como Ley de Memoria Histórica, tenía como objetivos contribuir a cerrar las heridas abiertas en los españoles y satisfacer a las víctimas de la guerra y la dictadura.
No obstante, la misma nace con muchas limitaciones, a las que hay que sumar la ausencia de presupuesto para su aplicación desde el año 2013. Sus objetivos y su alcance contribuyen en poca medida a la consecución de la verdad, la justicia y la reparación. Además, en sus preceptos se consolida lo que el movimiento memorialista denominó el modelo de “privatización de las exhumaciones”, carece de un régimen sancionador ante el incumplimiento de sus normas y, 11 años después, muchas de sus disposiciones siguen sin el desarrollo normativo y práctico correspondiente. Por ello, tanto el movimiento memorialista como la ONU la han calificado de insuficiente y han instado a las instituciones españolas a que trabajen de manera efectiva por la realidad de estos derechos.
En este contexto, varias Comunidades Autónomas han aprobado sus propias normas de memoria histórica. En ellas, el movimiento memorialista y la comunidad internacional observan un mayor esfuerzo en la materia, fundamentalmente hacia los derechos de reparación y verdad. Entre otras medidas, se contempla la creación de Centros de Memoria, se prevén indemnizaciones para las mujeres que sufrieron violencia sexual, se establecen fechas conmemorativas, se crean bancos de ADN y se regulan subvenciones con el objeto de contribuir a las exhumaciones de fosas comunes.
La más reciente de estas normas es la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía. Integra en su articulado varias de las recomendaciones de la ONU y de las reivindicaciones del movimiento memorialista andaluz, como son la creación de un organismo con funciones similares a las de una Comisión de la Verdad, el impulso de investigaciones académicas sobre la represión y la memoria en Andalucía, abarcando también el periodo de la Transición, y diversas iniciativas relacionadas con la divulgación de la memoria democrática en este territorio. Recoge, asimismo, un régimen sancionador para las personas y administraciones públicas que incumplan algunos de los preceptos de la Ley, fundamentalmente aquellos que regulan la retirada de los símbolos franquistas de espacios públicos y la realización de las exhumaciones de fosas comunes, supeditadas a autorización administrativa.
Pero estas políticas de memoria histórica generan desequilibrios entre los distintos territorios. Resultan satisfactorias en algunas Comunidades Autónomas más que en otras y, en todo caso, son totalmente ineficaces a la hora de abordar al derecho a la justicia de las víctimas. Por ello, sigue siendo necesario y ahora se torna también urgente, la proyección de políticas públicas estatales en materia de memoria que estén a la altura de nuestra historia, de las graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos y del Derecho Internacional, y de las obligaciones jurídicas que se desprenden para el Estado español. Y para caminar en esta dirección, como apunta el movimiento memorialista, la comunidad internacional y parte del Derecho, resulta necesario que se remuevan los obstáculos legales que impiden la satisfacción de los derechos de las víctimas y de la sociedad española.
El escudo que supone la Ley de Amnistía de 1977 para aquellos que se oponen a la memoria histórica y el hecho de que España no haya ratificado importantes instrumentos jurídicos internacionales, como la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad, constituyen los principales obstáculos para la satisfacción de los derechos que tienen las víctimas de delitos contra la humanidad, especialmente del derecho a la justicia. Sin embargo, una Ley de Amnistía no puede desatender, a la luz del Derecho Internacional Público, las obligaciones internacionales vigentes en el momento de su aprobación. Es más, un Estado democrático cuyo orden político y cuya paz social se fundamentan en la dignidad de la persona, no puede 40 años después, seguir ignorando a sus muertos. Es urgente que el Estado asuma medidas eficaces, las víctimas y los protagonistas de estos hechos están muriendo y, mientras que no se satisfagan sus derechos y los de la sociedad española en general, seguiremos construyendo la democracia sobre la base de injusticias e indignidad.
En síntesis, el objeto de la ponencia es presentar un análisis de las políticas de memoria en España, de sus carencias y obstáculos desde una perspectiva jurídica. Desde el Derecho, existen propuestas y lecturas encaminadas a contribuir al cumplimiento de la verdad, de la justicia y de la reparación en España. Y el espacio que ofrece la CLACSO, este año en Argentina, país que ha mostrado su solidaridad y su compromiso con los derechos de las víctimas de la represión en España, es idóneo para compartir, desde la realidad de cada territorio, reflexiones y experiencias que alimenten las propuestas desde la interdisciplinariedad y desde una perspectiva comparada, pues la guerra y la dictadura nos atraviesan por igual. De la misma manera, compartimos la necesidad de formular políticas estatales en materia de memoria histórica, capaces de reconciliar pero también de reparar, para poder construir democracias en las que los pueblos vivan con justicia y dignidad.