El contenido de la presente ponencia, es resultado del proyecto de investigación realizado por su autor, para la Organización Internacional del Trabajo OIT (2017), sobre las políticas públicas para la economía social-solidaria, definidas por el Estado colombiano en los últimos 25 años. Dicha investigación, identificó el sesgo cooperativo de estas políticas a lo largo del siglo XX, caracterizado por un fuerte intervencionismo de estado y clientelismo político. Será a finales de la década de los setenta y principios de los ochenta que surge en Colombia el concepto de economía solidaria desarrollándose las políticas hasta ahora implementadas con un profundo sesgo neoliberal en lo económico, cultural, organizativo y normativo.
1. El análisis y evaluación de las políticas públicas
El análisis y evaluación de las políticas públicas requieren de un referente conceptual y herramientas de investigación que le permiten al investigador seleccionar, organizar e interpretar los datos, hechos e información sobre el objeto estudiado. Antes de hablar de su análisis y evaluación, es necesario explicitar que entendemos por políticas públicas.
Derivado del concepto de policy en inglés, se han propuesto distintas definiciones de política pública, desde las más amplias a las más restrictivas, en estudio realizado por Velásquez G. (2009), se hallaron diversas definiciones, encontrando entre ellas coincidencias, vacíos y diferencias, por tanto, propone una definición, a modo de macro-concepto, en los siguientes términos: “La política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener” (pág. 156).
Al definir la política pública como un proceso encaminado a prevenir o solucionar una situación definida como problemática y la cual hace parte de un ambiente determinado, nos permite distinguirlas de los actos normales de gestión o funcionamiento del Estado. En la vida social, innumerables problemas fluyen diariamente hacia el gobierno en busca de atención y solución, pero, no todas las cuestiones se vuelven “públicas”, ni todas las cuestiones públicas se vuelven objeto de la acción gubernamental. ¿Qué es lo que permite que determinado tema logre incorporarse como una política pública?, ello depende de múltiples factores: el contexto nacional e internacional, las características del problema, los grupos de interés, las propuestas de solución, los recursos del Estado, los parámetros ideológicos y políticos predominantes, la voluntad del hacedor de las políticas, etc.; diversas variables que interactúan y hacen posible el desarrollo de una política pública. (Vargas 1999)
Igualmente, es necesario considerar que el diseño de una política pública, también está cargado de la conceptualización teórica, motivación e intereses de quien la realiza. En este sentido Graham T. Allison (2001) plantea que el análisis y la elaboración de las políticas públicas no se efectúa desde una observación neutral de hechos que revelan su verdad a una persona sin pre-conceptos; al contrario, la elaboración y análisis sucede desde un a-priori cognoscitivo que proyecta su orden lógico en los hechos observados. Los sucesos se miran desde específicos “lentes conceptuales”, el hacedor de políticas opera de entrada con supuestos y categorías y esto determina la manera de describir los hechos, problematizarlos, explicarlos y condiciona las acciones a decidir para resolverlos. Como expresa Eugene Bardach (2001) “la definición de un problema, es una categoría conceptual que construyen los individuos, por tanto, lo que representa un problema para algunos puede no representarlo para otros. Esta misma situación incide en la definición de la solución al problema, es decir, nuestras valoraciones, criterios y opiniones incidirán en el tipo de solución que nos propongamos”. (pág. 87)
Lo anterior, contribuye a entender el proceso de elaboración de las políticas; cómo y porqué se desarrolla el análisis con cierto rumbo, porqué se construyen ciertas opciones y se descartan otras; porqué se decide de cierta manera y no de otra. Por tanto, las concepciones predominantes, incidirán en la definición de las políticas públicas. Un ejemplo de ello es lo acontecido en las últimas décadas donde ha predominado un pensamiento neoliberal, cambiando el énfasis y características de muchas políticas.
• El análisis de las políticas públicas para la economía social y solidaria
Durante las últimas décadas el análisis de las políticas públicas se ha constituido en un campo de estudio para la ciencia política, aunque el interés por este tema se evidencia desde la década del sesenta del siglo pasado. Sin embargo, es desde los años ochenta que tiene una amplia acogida a nivel mundial. Varias razones históricas y teóricas explican su descuido, como su reciente desarrollo. El giro epistemológico que han tomado las Ciencias Sociales, y el análisis de las políticas públicas, ha significado tener que aceptar un pluralismo metodológico, reconocer la existencia de diversos conocimientos en la sociedad, no solo el llamado conocimiento científico y en el campo de la política de una multitud de factores explicativos de las políticas públicas y la política.
Como expresa Morín (1995), la sociedad humana es compleja, de manera que es imposible tratar de estudiarla y comprenderla desde un solo tipo de saber y desde una única metodología. Cada ciencia abarca un campo de esa realidad y hay campos donde los saberes se integran y complementan, por tanto, hay que tener las puertas abiertas al intercambio y al préstamo: “Si tenemos sentido de la complejidad tenemos sentido de la solidaridad. Más aun, tenemos sentido del carácter multidimensional de toda la realidad. La conciencia de la multidimensionalidad nos lleva a la idea de que toda visión unidimensional, toda visión especializada, parcial, es pobre, es necesario que sea religada a otras dimensiones” (Morín 1995, pág. 101).
El análisis de las políticas públicas para la economía social y/o solidaria estas adquiriendo relevancia, su estudio aparece con mayor insistencia en la agenda de eventos académicos, congresos, entidades internacionales y redes de organizaciones. Vale, recordar que, el análisis de las políticas públicas, como el concepto de economía social y solidaria –ESS-, son un proceso reciente, su desarrollo se da desde finales de la década de los setenta, especialmente en Europa y América Latina, aunque haciendo referencia a un mismo objeto de estudio (relaciones socio-económicas y estructuras sociales), en Europa se generalizó el concepto de “Economía social” y en América el de “economía solidaria”.
En general, los estudios sobre las políticas públicas para la economía social y solidaria, han centrado su análisis en los marcos normativos que regulan las organizaciones que la ejercen y en las instituciones creadas para la implementación de dichas políticas. Es necesario precisar que nos referimos a las políticas para la economía social y solidaria, y no solo a una expresión organizada de ella; al cooperativismo, cuya tradición normativa y reconocimiento institucional data desde finales del siglo XIX en Europa y principios del XX en américa latina.
La economía social y solidaria, entendida como un conjunto de experiencias económicas fundadas en valores solidarios, trasciende el campo cooperativo, ha dado lugar al surgimiento de nuevos actores (bancos éticos, organizaciones de comercio justo, empresas autogestionarias, empresas recuperadas, redes de productores orgánicos o productores artesanales, etc.) que sumados a los actores de mayor tradición (cooperativas, mutuales, asociaciones) caracterizan un sector específico de la economía a la par que un movimiento social de considerable dinamismo, “A este dinamismo asociativo en el plano socioeconómico, se le ha sumado un paulatino interés desde las políticas públicas, lo que se ha traducido en dos subtipos concretos de intervenciones desde el Estado, a saber: a) la creación de políticas públicas para el fomento, desarrollo y vigilancia del sector; b) la creación de un marco legal y en ciertas ocasiones incluso constitucional”. (pág. 74)
