Este trabalho versa sobre “revitalizações urbanas”, a partir da discussão do tema das políticas de “waterfront regeneration”. Partindo da compreensão de que representam um fenômeno contemporâneo que se manifesta nas mais diversas cidades, investiga processos de formulação deste tipo de política pública urbana, com especial enfoque em casos brasileiros. Assim, busca trazer contribuições ao debate contemporâneo do direito à cidade que sejam tanto empíricas, a partir análise de três casos emblemáticos de “revitalizações” de áreas portuárias no território brasileiro, como teóricas, a partir da proposição de um modelo analítico que possa ser considerado em pesquisas similares.
O processo histórico de urbanização na América Latina e, especialmente, no Brasil por muito tempo concentrou a atenção de pesquisadores no campo dos estudos urbanos, na medida em que produziu consigo uma série de problemáticas, como a exclusão social e a segregação espacial. No entanto, embora tais questões ainda se mostrem presentes, identifica-se que novas realidades urbanas vêm desafiando as categorias de análise tradicionais do campo. Nesse movimento, as chamadas “revitalizações urbanas” aparecem como uma das possibilidades para a construção de novos ativos pelo capital imobiliário e financeiro globalizado. Tais experiências de transformação do espaço, ao mesmo tempo em que se orientam a partir de um modelo globalizado, buscam extrair de cada contexto local especificidades que garantam diferenciais convidativos aos fluxos turísticos e comerciais. Ou seja, aspectos globais e locais conectam-se a fim de promover e garantir espaços públicos rentáveis, atrativos e assimiláveis a partir de um paradigma comum. No cerne desses processos, determinadas áreas portuárias das cidades vêm atraindo o foco das políticas de intervenção local, na medida em que ocupam localizações estratégicas nas cidades e deixam de desempenhar as funções econômicas de troca e circulação de produtos que historicamente exerciam. Com o relativo abandono de muitos desses espaços, prevaleceram representações imagéticas do “degradado” associadas às regiões portuárias em desuso. Tais representações combinadas com a reorganização do sistema portuário e com o desenvolvimento de novos mecanismos de competitividade urbana podem explicar, ao menos em parte, a emergência e o êxito de políticas de revitalização desses espaços por todo o mundo.
Na América Latina, o sucesso atribuído a essas projeções também gerou repercussões a partir do final do século XX, alimentando discussões sobre a transformação de diversas cidades portuárias que compõem seu território. Dentre estas, destacam-se três casos emblemáticos produzidos no Brasil, analisados neste trabalho. Primeiramente, o caso do Rio de Janeiro (RJ), em que parte de sua zona portuária – constituída pelos bairros Saúde, Gamboa e Santo Cristo – fora alvo de um projeto de revitalização intitulado “Porto Maravilha”, já implementado em grande parte. O projeto, lançado no ano de 2009 pela Prefeitura, foi viabilizado a partir da assinatura de um contrato de Parceria Público-Privada e envolveu a formação de arranjos institucionais e financeiros complexos e inovadores. Em Porto Alegre (RS), também parte de sua zona portuária foi palco de um projeto de revitalização, atualmente em fase de realização das obras. No ano de 2010, o Estado do Rio Grande do Sul lançou certame licitatório visando a transformação do Cais Mauá - localizado no Centro Histórico da cidade - em um complexo de turismo, lazer e negócios, prevendo a celebração de Contrato de Arrendamento da área com o grupo empresarial vencedor da licitação. Por fim, na cidade de Recife (PE), entre os bairros de Boa Viagem e Recife Antigo, o Cais José Estelita também foi objeto de um projeto de revitalização, atualmente sendo discutido no poder judiciário. O projeto foi lançado em 2012 por um grupo de construtoras que formaram um consórcio empresarial, e sua proposta se deu a partir da compra, em 2008, do terreno antes pertencente à União pelas referidas construtoras em leilão.
Embora comportem particularidades, entende-se que tais casos são representativos de um novo enfoque nas políticas de produção do espaço urbano contemporâneo, dentro do qual o modelo de “waterfront regeneration” adquire expressão significativa. Os impactos deste modelo para o direito à cidade representa uma questão ainda debate, considerando sua complexidade, suas possíveis contradições e a vasta gama de olhares possíveis para tanto. Partindo deste diagnóstico, este trabalho intenta responder ao questionamento acerca de como tais projetos de intervenção urbana são viabilizados enquanto política pública urbana. Ademais, busca refletir em que medida aspectos já consolidados do direito à cidade são observados em tais processos. A leitura de que representam um fenômeno comum, ainda pouco analisado de maneira profunda, conduz, assim, à proposição de um modelo analítico que leve em consideração tanto abordagens já consolidadas dentro do campo dos estudos urbanos, como chaves conceituais e operacionais mais recentes da literatura em ciências sociais voltadas à análise de dinâmicas políticas e institucionais diversas.
Partindo de uma tradição inaugurada por Henri Lefebvre no campo da sociologia urbana, inúmeros pesquisadores têm se preocupado em avaliar as mudanças operadas na produção das cidades e sua relação com o estágio de desenvolvimento capitalista contemporâneo, bem como os impactos associados a essas transformações. Entram em cena, por exemplo, os conceitos de “gentrificação”, “empreendedorismo urbano” e “competitividade urbana” como estratégias adotadas no planejamento e gestão das cidades, catalisadas por fenômenos como os “megaeventos” e os “grandes projetos urbanos”, e marcados por processos de “financeirização” do território e de sua produção. Contudo, apesar da importância dessas noções, elas, sozinhas, se mostram insuficientes para explicar como determinadas estratégias de intervenção nas cidades são desenvolvidas e postas em práticas nas dinâmicas locais de produção do espaço e da política pública urbana contemporânea. É diante desse cenário que a teoria neoinstitucional, e, em especial, o neoinstitucionalismo histórico aparece como uma abordagem complementar potente, uma vez que busca explicar processos de tomada de decisão considerando tanto aspectos racionais quanto culturais de produção política. O processo político é analisado a partir de sua estruturação por uma série de variáveis, em especial pelas instituições, as quais, a seu turno, sofrem influência do contexto histórico e social que as permeia. Tal atenção contextual garante a inclusão analítica de especificidades que dizem respeito ao espaço urbano latino-americano e, mais especificamente, brasileiro. Assim, utilizada desde uma perspectiva crítica, em conjunto com abordagens mais específicas de produção da política pública urbana, como a teoria dos regimes urbanos e as teorias da governança urbana, a teoria neoinstitucional histórica fornece a fundamentação necessária para a constituição de um modelo analítico para pesquisas como a desenvolvida. A partir de tais referenciais, portanto, foram formuladas dimensões de análise, que orientam o estudo empírico. A estratégia de pesquisa utilizada, partindo de uma abordagem qualitativa, é a dos estudos de casos múltiplos, tendo como técnicas de coleta de dados o levantamento documental e a realização de entrevistas.
Os resultados preliminares apontam para a constituição de um modelo comum adotado entre os casos. Isso significa dizer que as políticas de “waterfront regeneration”, nos três casos exemplares escolhidos, são construídas e produzidas, em seus aspectos fundamentais, de uma maneira semelhante. Desta forma, na formulação e modelagem de tais políticas, o contexto sócio-histórico brasileiro, marcado por um legado de um tratamento do urbano insuficiente às demandas das cidades, por uma descentralização significativa de competências federativas para a política da urbe e por relações assimétricas de poder entre os atores urbanos, mostra-se decisivo para a eleição de determinados procedimentos nesses processos, assim como para a participação em diferentes graus de atores específicos. Alguns atores chave do segmento governamental, que ocupam posições nos mais diversos níveis da administração pública, assim como da iniciativa privada, figurada pela formação de consórcios empresariais representativos dos grupos que têm seus processos de valorização associados diretamente com o espaço urbano, aparecem como os agentes principais das intervenções projetadas. Os procedimentos adotados são caracterizados por modelos jurídico-administrativos que visam a cessão regulatória dos respectivos espaços para os grupos privados envolvidos. Além disso, nas suas trajetórias, os momentos em que são decididos quais serão os projetos implementados, assim como suas diretrizes, ocorrem antes dos respectivos procedimentos licitatórios, e são realizados por estes mesmos grupos. Assim, o debate público acerca das alternativas para os respectivos espaços somente ocorre após já delineadas propostas por tais agentes. Estes aspectos, a seu turno, conduzem a organização de arranjos de parceria que privilegiam setores específicos em detrimento de outros, de forma a reforçar relações desiguais de poder político previamente existentes. Além disso, levam à mobilização de recursos jurídicos que cumprem uma função de produção de novas normas para o espaço que garantam as transformações almejadas e a criação de solos rentáveis. Nesse sentido, produzem-se flexibilizações regulatórias e imagens espetaculares que garantem a realização de objetivos e interesses particulares em tais processos. Com um grau relativamente baixo de participação popular em todas as suas etapas, é possível afirmar que a formulação oficial das políticas de “waterfront regeneration” estudadas deixam de observar aspectos fundamentais relacionados ao direito à cidade.