A Efetividade de Programas Públicos na área Escolar: análise do Programa Proinfância e seu impacto na rede escolar nos municípios no Rio Grande do Sul
Marília Patta Ramos- Professora e pesquisadora do Curso de graduação e PPG em Políticas Públicas e PPG Sociologia da UFRGS. Pesquisadora pq Cnpq.
Introdução e Objetivos
É recente no Brasil a inclusão da faixa etária inferior aos sete anos nas políticas educacionais. Ao longo dos últimos 20 anos a educação infantil passou por forte processo de institucionalização. A promulgação de leis infraconstitucionais, a implantação de programas públicos e a criação de estruturas específicas vêm ampliando a incorporação dessas crianças ao sistema educacional (ROSEMBERG; ARTES, 2012).
Ainda é desigual o acesso das crianças com 5 anos ou menos à escola, fazendo com que parcela considerável da população brasileira ainda não tenha esse direito assegurado: as crianças de 0 a 3 anos, as de famílias de renda baixa, e as residentes em áreas rurais, comunidades quilombolas e indígenas ou em assentamentos agrícolas. Por vezes, os limites etários normatizados (creche - de 0 a 3 anos e 11 meses; pré-escola – de 4 a 5 anos e 11 meses, conforme a LDB/1996) não são respeitados, fazendo com que existam “crianças fora de lugar” (ROSEMBERG, ARTES, 2012). Além da menor oferta, as crianças de 0 a 3 anos – principalmente as do meio rural – são matriculadas em escolas precárias quanto aos espaços, equipamentos e materiais pedagógicos, de acordo com a Pesquisa Nacional “Caracterização das práticas educativas com crianças de 0 a 6 anos residentes em áreas rurais” (BARBOSA et al., 2012), realizada em 2012 através de convênio entre o MEC e a UFRGS. Neste contexto surgiu o Proinfância em 2007. Por meio dele o governo federal destina recursos financeiros às prefeituras municipais (e ao Distrito Federal) para a construção, reforma e aquisição de equipamentos e mobiliário para creches e pré-escolas públicas. Tendo como público-alvo as crianças de 0 a 5 anos de idade. O programa prevê, ainda, capacitação dos gestores e professores sobre a temática da educação infantil e sobre a metodologia de elaboração de projetos. Para se inserirem no PROINFANCIA, as prefeituras devem elaborar o Plano de Ações Articuladas (PAR) para construção de escolas de educação infantil e assinar o Termo de Adesão ao Programa. Dentre os critérios para a concessão da assistência financeira, conforme consta no artigo 3º da Resolução que cria o PROINFANCIA (BRASIL, 2007): observância dos Parâmetros Básicos de Infraestrutura para Instituições de Educação Infantil e no caso de construção, concordância do proponente em adotar o projeto executivo disponibilizado pelo FNDE. No caso de construção ou reforma, apresentação de documentos comprobatórios da propriedade do terreno, o qual deve ter área compatível com o projeto solicitado. Demanda mínima de crianças não matriculadas ( conforme o censo escolar mais recente). Além do projeto de implantação, o município é responsável pela licitação da obra e pelo monitoramento da construção, devendo publicar as informações no Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação (SIMEC) e pela aprovação de Plano de Trabalho pela Diretoria de Programas e Projetos Educacionais (DIRPE/FNDE). Com base no exposto acima os objetivos do artigo foram avaliar o impacto do PROINFÂNCIA no provimento de pré escolas no Rio Grande do Sul bem como identificar, nos municípios que aderiram ao programa, a provisão de pré escolas antes e após a adesão ao programa
Metodologia e resultados
Neste artigo, foram comparadas a provisão de pré escolas nos municípios participantes do Proinfância com outros municípios que não aderiram programa, no Rio Grande do Sul. Realizamos análises descritivas e multivariadas. Basicamente foi usado um modelo de regressão linear com a técnica da diferença da diferença. Apresentamos o desenho de nossa investigação de forma esquemática a seguir:
Antes de 2007 Após 2007
Aderiu ao PROINF X Aderiu ao PROINF
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Não aderiu ao PROINF Não aderiu ao PROINF
O estudo envolveu o uso de uma base de dados com todos os municípios do RS no ano anterior ao PROINFÂNCIA (2007) até 2012. Tomamos como variável dependente a Diferença no % de pré-escolas municipais sobre o total de das mesmas após a implementação do Programa em comparação com período anterior (subtração ano após menos ano antes). A principal variável independente foi uma dicotômica onde 1 seria a participação no programa e zero não participação. As demais variáveis independentes foram: características socioeconômicas e demográficas, político-ideológicas, de capacidade fiscal da Prefeitura extraídas do Censo do IBGE. Tais variáveis foram utilizadas porque as municípios não são equivalentes, então precisamos levar em conta estas diferenças através de variáveis chamadas de controles. As análises descritivas mostram que ao adesão dos municípios não foi constante através do tempo, como ilustra o gráfico a seguir:
Os dados foram obtidos no IBGE e no INEP. Observamos, através das 5 modelos de análises estatísticas de regressão multivariadas (comparando sempre um ano do programa, 2008 até 2012, com o ano base, antes do programa) que o Programa não gerou impacto na provisão de pré-escolas em nenhum dos anos analisados. Ao buscarmos explicações para a não efetividade na provisão de pré escolas constatamos, via análise qualitativa do material veiculado pela imprensa e entrevistas com gestores, que houve uma série de problemas na implementação centrados basicamente na empresa contratada para realizar as obras de construção das escolas. Pelo menos 71 escolas estão com estruturas inacabadas há mais de dois anos. O problema ocorre em 47 municípios gaúchos. A empresa não cumpriu os prazos e usou material inadequado, tendo sido alvo de auditoria por órgãos de fiscalização. A construtora adotou um método de construção pouco convencional. Foram utilizadas chapas prontas, de fibra de vidro, ao invés da construção tradicional de tijolos. A previsão inicial era de que cada escola fosse construída em até sete meses. Porém, a empresa abandonou o canteiro de obras. Das 208 creches programadas, apenas seis foram entregues desde 2012 no RS. Uma auditoria foi realizada pela equipe do TCU entre agosto e outubro de 2016 com o intuito de avaliar o estado das obras em municípios do Rio Grande do Sul – financiadas com recursos do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância). De acordo com o relatório da auditoria, a inspeção visual das obras em andamento apontou uma série de defeitos nas obras. Em decorrência disso quase 19,4 mil crianças do estado, que poderiam ser atendidas por essas creches, não contaram com essa oportunidade no prazo previsto. Segundo TCE, faltam 172 mil vagas para atender demanda de educação infantil no RS.
Considerações finais
Acreditamos que pesquisas de avaliação de impacto como esta aqui apresentada sejam necessárias para pensarmos a continuidade de certo programas bem como garantir a transparência no uso efetivo de recursos públicos . Pesquisas de avaliação de impacto são urgentes para que possamos melhor distribuir recursos e tornar projetos mais eficientes, bem como para podermos ter uma visão panorâmica dos indicadores que a política visa atingir. Além disso, pudemos identificar, com a avaliação de impacto aqui apresentada, que a mesma deve ser sempre complementada com avaliações de implementação, mesmo quando os resultados sejam positivos, vale compreender o que na implementação foi feito que pode ser a explicação para o êxito ou falha no Programa. O estudo aqui apresentado poderá ser útil para as administrações públicas em diferentes esferas e para as coordenadorias regionais de educação em específico bem como na academia, como modelo de uso de técnicas quantitativas e a demonstração prática da necessidade de complementação com pesquisas mais qualitativas.
Referências Bibliográficas
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