Essa pesquisa foi empreendida para a feitura do Trabalho de Conclusão de Curso do Bacharelado em Relações Internacionais da Universidade Anhembi Morumbi, em São Paulo-SP. Apresento, a seguir, os elementos da pesquisa, a começar do tema. As referências foram propositalmente omitidas, por conta do limite de caracteres para envio do resumo.
A “crise de refugiados” no Mediterrâneo, acentuada no triênio 2015-2017, foi um grande desafio posto à Europa. A Alemanha, enquanto maior potência econômica e política europeia, e uma das maiores potências militares do continente, busca liderar a União Europeia, principalmente em situações de crise. No entanto, sua “política de portas abertas” para os refugiados sírios, adotada em agosto de 2015, e a tentativa de se chegar a uma solução conjunta dos países europeus frente à problemática dos refugiados tiveram pouco apoio, o que, aliado à votação favorável ao Brexit no Reino Unido, tem evidenciado limitações à liderança alemã no seio da União Europeia.
Somente em setembro de 2015, auge da crise, e com muita relutância, os Estados-Membros acordaram um plano de recolocação de 160 mil refugiados que aguardavam na Grécia e na Itália. Além de ser um número ínfimo diante de mais de 1,2 milhão de pessoas que ingressaram na UE em 2015, até junho de 2017 cerca de 21 mil refugiados, o equivalente a apenas 13% do total acordado, haviam sido recolocados, sendo que alguns países recusaram-se a cumprir sua parte no acordo. Em março de 2016, houve o fechamento total da rota dos Bálcãs, por onde anteriormente haviam entrado milhares de refugiados e deslocados.
Os objetivos gerais da pesquisa consistiram em analisar quais foram as razões pelas quais a Alemanha, apesar de esforços nesse sentido, não conseguiu obter a cooperação esperada dos demais países da União Europeia no enfrentamento da “crise de refugiados”, no triênio 2015-2017.
Os objetivos específicos consistiram em analisar o início da recente “crise de refugiados”, suas causas, desdobramentos e repercussão dentro e fora da Europa; observar as reações dos diferentes países europeus, seus interesses, limitações e percepções, como os discursos dos governantes, as manifestações domésticas e as políticas tomadas; perceber as razões subjacentes às políticas tomadas, se humanistas, pragmáticas ou com viés securitário, percebendo o estrangeiro como “ameaça”; investigar se as dificuldades recentes pelas quais a União Europeia tem passado configuram uma crise do bloco; e analisar a “política de portas abertas” de Ângela Merkel e o papel da Alemanha dentro da União Europeia.
A pesquisa, de abordagem qualitativa, partiu da análise de: materiais acadêmicos; artigos de revistas especializadas de Relações Internacionais; dados oficiais divulgados por organismos internacionais e organizações não governamentais (ONGs); notícias e entrevistas divulgadas em sites conceituados.
Metodologicamente, utilizou-se de uma gama de teorias com forte poder explicativo para o caso: a teoria dos jogos em Relações Internacionais, com destaque para os jogos de dois níveis de Robert D. Putnam; das falhas de mercado; do dilema da ação coletiva; dos regimes de Estado de bem-estar; do chauvinismo de bem-estar; da homogeneidade cultural; da ideia de “choque de civilizações” de Samuel P. Huntington; dos estudos de segurança aplicados aos fenômenos migratórios, principalmente o quadro teórico da securitização.
Os elementos textuais do trabalho final foram estruturados da seguinte forma: introdução, cinco capítulos e considerações finais. Na introdução, foi apresentado o tema, o problema de pesquisa e as hipóteses, a justificativa, os objetivos gerais e específicos da pesquisa, a metodologia e o cronograma de trabalho. No primeiro capítulo, foi traçado um breve histórico da proteção jurídica internacional dos refugiados e considerações conceituais e práticas acerca dessa categorização. O segundo capítulo tratou da teoria dos jogos, seus principais conceitos, aplicações, principalmente aquelas feitas pelas diferentes escolas de pensamento das Relações Internacionais, com destaque para a lógica dos jogos de dois níveis de Putnam. Em seguida, a teoria é aplicada à “crise de refugiados” no triênio 2015-2017. O terceiro capítulo extraiu das falhas de mercado os conceitos de externalidades e bens coletivos, para examinar o dilema da ação coletiva na União Europeia, bem como a externalização das responsabilidades europeias. O quarto capítulo analisou as crises política, econômica e de solidariedade na União Europeia, os diferentes tipos de Estado de bem-estar e o chauvinismo de bem-estar. O quinto capítulo abordou os estudos de segurança, os conceitos de segurança societal e homogeneidade cultural, a teoria do choque de civilizações, a securitização dos fluxos de pessoas, a xenofobia e a islamofobia na Europa.
Apresento, a seguir, os resultados sintetizados na conclusão do trabalho:
“Assim como esperado desde a hipótese inicial do trabalho, de fato, as razões pelas quais a Alemanha não obteve a cooperação dos demais países da União Europeia diante da “crise de refugiados” no triênio 2015-2017 são diversas.
A primeira delas foi o enfraquecimento da coesão da União Europeia, processo que de alguma forma se iniciou com a crise econômica de 2008 e se agravou com a crise política e de cooperação que o bloco vivencia. A coesão da UE revelou-se frágil diante das medidas unilaterais e extrabloco tomadas, como a talvez precipitada “política de portas abertas” da Alemanha (sem a devida consulta com os demais países europeus), a suspensão temporária de Schengen por parte de vários Estados, a conferência extrabloco Managing Migration Together realizada pela Áustria e pelos países dos Bálcãs, a situação diferenciada do Reino Unido quanto às políticas de imigração europeias e o posterior Brexit.
Diante de problemas de coordenação (informacionais e distributivos), os Estados-Membros não conseguiram perceber, compartilhar e encontrar soluções satisfatórias que levassem a uma cooperação eficaz. A dificuldade de se chegar a soluções conjuntas está ligada às diferentes formas pelas quais os países são afetados pelos fluxos migratórios, o que decorre da diversidade (e, por vezes, assimetria) de condições demográficas, laborais, sociais, culturais, econômicas, políticas, ideológicas e de regimes de Estado de bem-estar entre os países, o que afeta a própria concepção de solidariedade, sendo a “crise de refugiados” uma crise de solidariedade na UE. A divergência de interesses dos Estados-Membros e de seus grupos domésticos, e o correlato alto grau de politização da temática das imigrações e refúgio, dificultaram a cooperação dentro desse complexo jogo de dois níveis. Os interesses dos países não convergiram com os interesses da Alemanha.
Os Estados-Membros não cooperaram devido ao dilema da ação coletiva, pois estão em grande número, não veem na UE ameaças concretas de coerção, não veem a acolhida de refugiados como vantajosa, falta-lhes a convicção compartilhada de que a causa vale o sacrifício – o “incentivo normativo” –, deixam a cargo dos demais que resolvam o problema (sendo que alguns poucos como Alemanha, Áustria e Suécia receberam a maior parte dos refugiados e das solicitações de asilo). Enquanto Itália e Grécia clamavam por solidariedade, para a maioria dos Estados foi conveniente manter a convenção de Dublin. Os Estados dos Bálcãs, diante do enorme fluxo de pessoas, optaram pelo fechamento de fronteiras, ao invés da revisão do sistema Dublin.
Outro fator relevante foi a percepção de ameaça. Já há alguns anos, tem havido a securitização da imigração e do refúgio na Europa, deixando latentes a xenofobia, a islamofobia, uma ideia de “choque de civilizações” e os nacionalismos nos diferentes países. Exemplos são os numerosos centros de detenção de refugiados, o fechamento de fronteiras, o reforço de agências e sistemas de informação visando coibir os fluxos de deslocados, as operações de controle e vigilância no Mediterrâneo e o ínfimo investimento na abordagem de segurança humana e em políticas de acolhimento dos refugiados.
Como não houve uma cooperação intrabloco eficaz, houve a externalização das responsabilidades europeias. São exemplos o acordo de março de 2016 com a Turquia e a iniciada cooperação com países da África do Norte, muitas vezes os considerando, inapropriadamente e por conveniência, países terceiros seguros.
Para próximos estudos, caberá acompanhar o futuro da União Europeia, do Espaço Schengen e da Zona do Euro, bem como o papel da Alemanha e da França na UE, especialmente com a saída do Reino Unido e as eleições gerais de 2017 nos dois países. Caberá observar as tendências populistas, nacionalistas e antiglobalização (se haverá continuidade, reforço ou arrefecimento); a relação da UE com a Turquia; o papel da OTAN na região; os conflitos no MENA, especialmente o conflito sírio; os contínuos fluxos de refugiados, como a temática será tratada e como se dará a integração destes nas sociedades europeias.
Nesta pesquisa, apesar da utilização dos jogos de dois níveis e de menções à xenofobia e à percepção dos europeus quanto aos migrantes e refugiados, deu-se ênfase à atuação dos Estados, considerada sobretudo nas políticas, normas e discursos de seus governantes. Para próximos estudos, pode-se buscar mostrar como se dá a distribuição de poder, a formação de preferências e coalizões dentro de cada Estado entre os diferentes grupos domésticos e instituições internas, e analisar seus interesses e suas posições acerca da imigração e do refúgio.
Estudos de caso com países específicos, o uso ou a elaboração de tipologias, como a do regime de Estado de bem-estar, podem servir para sistematizar as posições dos Estados-Membros frente à “crise de refugiados”, observar os padrões e perceber as particularidades de cada caso”.