A transversalidade em políticas públicas vem sendo objeto de estudo que compreende diferentes visões: coordenação de políticas específicas (Graf, 2005), conceito e instrumento organizativo (Serra, 2005), papel dos profissionais (Costa, 2010), articulações interministeriais com objetivos comuns (Reinach, 2013; Papa, 2012), articulação entre entes federativos (Quinhões, Fava, 2010), instrumento de gestão (Lúcio, Daroit, Freitas, 2017), dinâmica de articulação de saberes e experiências para produção de inteligência administrativa (Brugué, Canal, Paya, 2015), ação coordenada entre setores do Estado e sociedade (Andrade, 2006; Junqueira, Inojosa, Komatsu, 1997) e em suas dimensões de referenciais e táticas para viabilizar um projeto de Estado realizado pelos atores em ação (Cruz, Daroit, 2017b). Tais estudos englobam a definição de problemas complexos e processos organizativos (político-decisórios e de gestão) que os solucionem.
A fim de contribuir com a compreensão e a construção deste objeto, nos propomos a apresentar as lógicas de sentido e de ação transversais enquanto caminhos possíveis entre problemas sociais complexos e resultados em políticas públicas. Longe de seguir uma construção linear, a transversalidade perpassa diferentes espaços e tempos, com dinâmicas interativas que tomam em conta as racionalidades dos atores envolvidos em processos participativos e dialógicos de construção e realização das políticas públicas, as quais podem vir a promover mudanças sociais e inovações.
Compreendemos (Cruz, Daroit, 2017a), com Callon, Lascoumes e Barthe (2001), que há fóruns híbridos nos quais as diferentes dimensões de transversalidade são criadas e mobilizadas em construções coletivas entre porta-vozes de grupos, redes, instituições e tecnologias. No agir público, o fórum híbrido tanto pode ser o lugar institucionalizado de construção e mobilização, como pode contar com pouca institucionalização e surgir em torno de controvérsias. Esses fóruns não são estáticos: atores, interesses, referenciais, mobilizações e tecnologias são mutáveis e estabelecem relações com outros fóruns. As traduções que ocorrem nos fóruns híbridos (Latour, 2005) viabilizam o encontro entre códigos temporais díspares associados a diferentes atores, bem como de seus espaços de representação, que podem ser de caráter identitário, institucional, localizado em âmbito micro ou macro. As conexões e desconexões entre atores e questões estabelecem compassos próprios nas dinâmicas transversais dos fóruns híbridos e materializam políticas públicas que condensam estes códigos de sentido e ação.
Com base em nossos estudos em andamento, bem como naqueles já realizados pelo grupo sobre ação pública transversal e participativa em conselhos e conferências nacionais de políticas públicas no Brasil (Cruz, Daroit, 2017a, 2017b; Cruz, 2017) e sobre instrumentos de gestão transversal no Programa Bolsa Família (Lúcio, Daroit, Freitas, 2017), sistematizamos as dimensões da transversalidade agregando-as às dinâmicas da construção de políticas públicas nos fóruns híbridos, de forma a elaborar uma proposta de marco analítico para a transversalidade em políticas públicas.
Propomos investigar o agir público transversal com base em três fluxos interconectados: problemas complexos, caminhos plurais e resultados. Esses fluxos são entendidos num movimento que pode ser expresso em loop, dado que podem sobrepor-se, retornar e influenciar-se mutuamente, bem como incorporar proposições, discussões e instrumentos de outros fóruns.
Os problemas exigentes da ação transversal são aqueles complexos e multidimensionais, transcendentes às fronteiras disciplinares e marcados pela incerteza. No movimento interacional em loop dos fluxos, os resultados obtidos podem gerar novas compreensões para problemas preexistentes ou ainda novos problemas. Os caminhos da dinâmica transversal são expressos pelos processos interacionais que envolvem os múltiplos atores em repertórios de interação, com relações frequentes e reticulares. Os resultados são entendidos em termos de mudanças ou inovações nos mais variados campos (jurídico, institucional, tecnológico, econômico, cultural, ambiental, político, administrativo, setorial) que promovam transformações no modo de vida das pessoas a partir das políticas públicas construídas. Dados os componentes da incerteza do problema e da complexidade dos caminhos, muitas das mudanças e inovações resultantes fogem às tentativas de previsibilidade que marcam a racionalidade instrumental de avaliação de eficiência, eficácia ou efetividade, característicos do olhar da nova administração pública.
Nestes fluxos, três dimensões operam conjuntamente: a dimensão da experiência/situação, a dimensão normativa e a dimensão operativa. A dimensão da experiência/situação, no âmbito do ator, refere-se às origens e trajetórias que embasam interesses, posições, expectativas, valores, compromissos e ações. No âmbito da interação, a dimensão da experiência/situação abarca os vetores da conjuntura presente. Possui características materiais, científicas, políticas e culturais. A dimensão normativa refere-se à enunciação informal do dever ser, pautado por distintos sentidos de justiça, e estabiliza-se em definições formais-legais, que podem estar expressas em instrumentos sociotécnicas que organizam, orientam e constrangem o agir público. A dimensão operativa envolve a gestão com definição conceitual, coordenação, integração, descentralização e controle social, de forma a viabilizar instrumentos que tanto fornecem suporte à realização das dinâmicas interativas dos fóruns híbridos, como podem transbordar os fóruns para efetuar mudanças nas políticas públicas.
O marco analítico-conceitual incentiva a produção de pesquisas no campo da concepção e da análise (e avaliação) de políticas públicas que tomem em conta a complexidade das relações multiatoriais e dos problemas públicos, sem isolá-los de seus contextos. Tais propósitos podem cooperar, de modo aplicado, para a formação de mediadores com capacidades dialógicas, hábeis para a gestão transversal de políticas públicas, tão relevante à construção democrática e aos processos de desenvolvimento.
REFERÊNCIAS
ANDRADE, L.O.M. A saúde e o dilema da intersetorialidade. Hucitec ed, São Paulo: 2006.
BRUGUÉ, J.; CANAL, R.; PAYÁ, P. Inteligencia administrativa para abordar problemas malditos? El caso de las comisiones interdepartamentales, Gest. polít. Pública. 2015, vol.24, n.1, pp.85-130.
CALLON, M.; LASCOUMES, P.; BARTHE, Y. Agir dans un monde incertain: essai sur la democratie technique. Éditions du Seuil, Paris, 2001.
CRUZ, F.N.B. Conselhos Nacionais de Políticas Públicas e Transversalidade: (des)caminhos do desenvolvimento democrático.Tese (doutorado). Universidade de Brasília. Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional, 2017.
CRUZ, F.N.B.; DAROIT, D. Das vias para o desenvolvimento democrático: regimentos internos de conselhos de políticas públicas como instrumentos de ação pública transversal e participativa. GIGAPP Estudios Working Papers, vol.67, pp.231-254, 2017a .
CRUZ, F.N.B.; DAROIT, D. Dos nexos efêmeros ao fazer estado: ensaio sobre transversalidade em conferências nacionais de políticas públicas. Nau Social, vol.8, n.15, pp.103-124, 2017b.
GRAF, R. Política ambiental transversal: Experiências na Amazônia brasileira. Tese (doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociências. Pós graduação em política científica e tecnológica. Orientador: Newton Müller Pereira. UNICAMP, Campinas, 2005.
JUNQUEIRA, L.A.P.; INOJOSA, R.M.; KOMATSU, S. Descentralização e intersetorialidade na gestão pública municipal no Brasil: a experiência de Fortaleza. XI Concurso de Ensayos del CLAD El Tránsito de la Cultura Burocrática al Modelo de la Gerencia Pública: Perspectivas, Posibilidades y Limitaciones. Caracas, 1997. Disponível em: . Acesso em: 21 dez 2015.
LATOUR, B. La Science en action: introduction à la sociologie des sciences. Paris: La Découverte, 2005.
LÚCIO, M.L.M.; DAROIT, D.; FREITAS, U.F.C. Desenvolvimento, ação pública e transversalidade dos instrumentos de gestão: um olhar sobre o Programa Bolsa Família. In: LIMA, L.L.; RODRIGUES, M.I.A. (Orgs.) Campo de Públicas em Ação: Coletânea em Teoria e Gestão de Políticas Públicas. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2017.
MANHÃES, M.; VARVAKIS, G.; VANZIN, T. Como fazemos design? um olhar da transitoriedade do viver humano e do wicked-problem. Razón y Palabra, v. 18, n. 88, 2014.
PAPA, F. Transversalidade e políticas públicas para mulheres no Brasil – percursos de uma pré-política. Dissertação (Mestrado em Administração Pública e Governo), EAESP – FGV, São Paulo, 2012.
QUINHÕES, T.A.; FAVA, V.M.D. Intersetorialidade e transversalidade: a estratégia dos programas complementares do Bolsa Família. Revista do Serviço Público, v. 61, n.1, p. 67-96, 2010.
REINACH, S. A "transversalidade" brasileira: uma construção própria que vai além das influências internacionais. Fazendo Gênero 10. Florianópolis, 2013.
SERRA, A. La gestión transversal: expectativas y resultados. Revista del CLAD Reforma y Democracia, n. 32, 2005.