Cada vez mais o debate público brasileiro tem marcado uma suposta separação entre perfis "técnico" e "político" na gestão da máquina pública, valorizando características gerenciais em detrimento de trajetórias políticas. Este artigo visa a explorar mais detalhadamente os meandros dos dois perfis de atuação, investigando em que medida incidem sobre a formulação de políticas públicas.
Desde o fim do século XIX, e ao longo do século XX, as teorias sobre a burocracia passaram por gradual transição entre enxergar uma separação estanque entre os conceitos weberianos de burocracia e política, reconhecendo características e funções bastante diferentes entre as duas (Woodrow Wilson, 1887, e Max Weber, 1993), e uma percepção contemporânea de maior imbricamento entre elas. A concepção mais recente busca analisar outros fatores – como aspectos sociológicos e históricos – que influenciam a burocracia para construir um quadro analítico que compreenda esta “classe” em meio à maior complexidade assumida pela sociedade. Representante da abordagem contemporânea, a obra seminal de Aberbach, Putnam e Rockman (1981) analisou extensiva e empiricamente as diferenças de papéis entre burocratas e políticos. Os autores sintetizaram em quatro Imagens as percepções sobre os dois grupos, que vão da separação completa entre funções ao extremo oposto da completa integração entre elas.
Na Imagem I (Política/Administração), desenvolvida no final do século XIX, a relação entre os dois grupos é a mais simples possível, havendo separação em que os políticos definem a política pública e os burocratas a implementam (Aberbach; Putnam; Rockman, 1981). Essa relação pressupõe um grau de hierarquia de autoridade e de predominância do político sobre o burocrata, além de considerar com bastante simplicidade o processo decisório.
Na Imagem II (Fatos/Interesses), que ganhou relevância na primeira metade do século XX, a distinção entre políticos e burocratas começa a se tornar menos nítida. Ambos os grupos participam da formulação da política pública, mas com contribuições distintas: enquanto burocratas contribuem com conhecimento técnico, agindo em nome de fatos, os políticos trazem ao processo decisório valores e interesses presentes na sociedade, agindo em nome de ideais (Aberbach; Putnam; Rockman, 1981).
Na Imagem III (Energia/Equilíbrio) a distinção entre os dois grupos fica ainda menos clara, pressupondo-se que os burocratas e políticos são parte da formulação e que ambos valorizam os interesses políticos. O que os diferencia nesse cenário é a abrangência dos valores abordados, pois os burocratas atendem a interesses mais pontuais de grupos organizados, mantendo o equilíbrio entre eles, e os políticos articulam interesses amplos e difusos de indivíduos não organizados, trazendo inovações e energia ao processo decisório.
Por fim, na Imagem IV (Híbrido Puro), Aberbach, Putnam e Rockman (1981) enxergam um completo imbricamento entre os tipos de ações de burocratas e políticos, sendo praticamente invisíveis as diferenças entre elas. Na imagem IV os autores entendem haver um processo de burocratização do político simultâneo a uma tendência de politização do burocrata.
Partindo desta categorização, esta pesquisa investiga os papéis assumidos por burocratas e políticos na formulação de políticas públicas no Brasil. A investigação é realizada por estudo exploratório sobre duas políticas de cooperação intergovernamental, nas áreas de meio ambiente e educação, analisando em que medida burocratas e políticos assumem papéis diferentes ou semelhantes.
Foram realizados dois estudos de casos exploratórios de políticas estaduais: o Programa Município VerdeAzul (PMVA) da Secretaria de Meio Ambiente de São Paulo, e o Programa de Repasse do ICMS da Secretaria de Educação do Ceará. Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com os principais atores envolvidos na formulação dos programas, investigando como a participação de cada um influenciou a construção e adoção da políticas públicas.
Obtidos os dados empíricos, a análise orientou-se pelos conceitos desenvolvidos por Aberbach, Putnam e Rockman (1981) e, primeiramente, os atores envolvidos foram associados aos nove papéis-chave (Partisan, Policymaker, Technician, Advocate, Facilitator, Broker, Ombudsman, Legalist, Trustee), para depois identificar em qual Imagem melhor se enquadra a relação entre o político e o burocrata na construção de cada uma das duas políticas.
Apesar das particularidades, a atuação dos burocratas e políticos no desenvolvimento das políticas de Educação e Meio Ambiente mostraram-se predominantemente semelhantes. Como ambas dependem da colaboração entre estado e municípios, o destaque para o papel de articulador não é fato novo, principalmente com relação à atuação do político envolvido. A atuação do burocrata como um disseminador não é tão óbvia, mas tampouco chega a ser uma surpresa.
Porém, enquanto na política da educação o papel de articulação tem caráter de indução de comportamento mais semelhante ao processo de implementação top down, na política ambiental o processo assemelha-se em grande parte ao tipo bottom-up. Por essa razão, os papéis-chave da primeira assemelham mais ao convencimento (advocate, facilitator) e o da segunda tem maior aproximação com os papéis de intermediação (broker, advocate).
Outro fator que aproxima as duas políticas é o caráter marcadamente técnico com a instituição de mecanismos de repasse de recursos financeiros por meio da gestão orientada para resultados, estratégias gerenciais que Aberbach, Putnam e Rockman (1981) atribuem a governos de orientação mais à direita, conforme os dois casos aqui abordados.