LA RETÓRICA DE LA INTEGRALIDAD EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CHILENAS. Análisis crítico de la intervención del Estado desde la primera línea de implementación.

Las políticas públicas que se proponen abordar el carácter complejo y multidimensional de problemas sociales de alto interés público declaran que la integralidad es un factor clave para la efectividad de las mismas. Integralidad, en este sentido, implica la coordinación de actores, recursos y procedimientos a nivel nacional y local para que los programas sociales puedan abordar las distintas dimensiones de los problemas sociales de manera concertada y armónica, evitando la sobre-intervención, optimizando los recursos y cubriendo las diversas necesidades de la población. A pesar de que el Estado chileno ha avanzado significativamente en la producción de arreglos institucionales que facilitan la coordinación sectorial a nivel central (convocando voluntades y recursos desde los sectores de salud, educación, justicia, entre otros), la implementación de estas políticas pro-integralidad en el nivel local aun presenta significativos nudos críticos (Cunill-Grau et al., 2013).
Esta ponencia discute la manera en que la “promesa de la integralidad” se produce -o se intenta producir, más bien- en la dimensión microsocial de la intervención del Estado chileno, esto es, la primera línea de ejecución de la política pública. En base a los resultados de una investigación en curso (“Intervención interprofesional en programas pro-integralidad”, Proyecto Fondecyt de Iniciación N° 11160538, CONICYT – Chile), se analizan las condiciones de posibilidad que requiere la implementación de programas integrales, observando las posiciones de los profesionales que se desempeñan en esta primera línea -es decir, aquellos profesionales que son la cara del Estado en los hogares de las familias intervenidas por éste. Se examinan diversos factores que obstaculizan las posibilidades de generar intervenciones “integrales”, como indican los diseños de política.
Para realizar este análisis, se toma como caso de estudio el PROGRAMA 24 HORAS, que es producto de una política de trabajo conjunto entre el Servicio Nacional de Menores, la Subsecretaría de Prevención del Delito, la Subsecretaría de Carabineros, la Dirección de Protección a la Familia, entre otros actores del gobierno chileno. Se trata de una intervención del Estado que se propone “contribuir a la prevención, protección y control de situaciones de riesgo y/o espiral delincuencial en los que están involucrados niños, niñas y jóvenes” (Servicio Nacional de Menores, 2015: 3). Su eje orientador es la atención integral de estas situaciones y por ello la coordinación intersectorial e interinstitucional ha sido clave en su formulación, así como el trabajo interdisciplinario. Basándonos en el estudio de la implementación de este programa en tres regiones de Chile (Coquimbo, Biobío y Metropolitana de Santiago) esta ponencia analiza las principales fallas de la intervención pro-integralidad del Estado en esta materia, a saber: débil legitimación de las orientaciones de la política nacional en el espacio local, lógicas funcionales de intervención social por parte de los profesionales de primera línea, y precarización de las condiciones laborales de estos profesionales. Los hallazgos del estudio refuerzan que la orientación pro-integralidad de la política pública ha sido impulsada unilateralmente desde los niveles centrales, y que este carácter unilateral, que profundiza la brecha entre diseño e implementación de políticas sociales, va en detrimento de la capacidad de los profesionales no solo para actuar sino también para elaborar lógicas profesionales que permitan ‘pensar y actuar integralmente’. En este sentido, para que los esfuerzos hechos por los gobiernos en materia integralidad tengan frutos, el trabajo que se desarrolla en la primera línea de ejecución de la política pública requiere ser legitimado por los profesionales, de manera que puedan construir lógicas comprensivas que favorezcan la articulación e integración de conocimientos, estrategias y procedimientos de intervención social. Adicionalmente, el estudio muestra que la precarización de la condición laboral de los profesionales que ejecutan la intervención del Estado en la primera línea es un claro factor que va en detrimento del pensar y actuar integral. La rotación profesional, (producto de los bajos salarios, alta carga de trabajo y escaso reconocimiento social de la labor de los profesionales de primera línea) impide el establecimiento de vínculos entre profesionales pertenecientes a distintas instituciones (de los sectores de salud y educación, fundamentalmente) que permitan materializar la promesa de la integralidad en este espacio de implementación de la política.
A partir de estos hallazgos, se analizan los desafíos que emergen en materia de implementación de política pública en primera línea, las oportunidades del trabajo conjunto y las posibilidades de resistir la lógica precarizada de la política pública desde una apropiación crítica de la idea de discreción profesional (Lipski, 1980) y otras prácticas de resistencia posibles de ejercer a escala microsocial (Butler et al., 2016).