En la primera década del siglo XXI, se manifestó una significativa reducción de la pobreza en el Perú, que según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), pasó del 54,8% en el año 2001 al 31,3% en el año 2010, si bien este avance es estadísticamente significativo, a comienzos del año 2011 se evidenciaba que esta reducción no había alcanzado a una gran parte de la ciudadanía, específicamente a aquella situada en las zonas rurales del país. Así, la disminución de la pobreza rural continuaba siendo un desafío crítico para el Estado peruano.
En esa etapa, la reducción de la pobreza, fue impulsada principalmente por el sostenido crecimiento económico del país (que se asoció con sustantivos incrementos en el presupuesto y la inversión pública) y que fue uno de los más importantes de América Latina en el período 2000-2010. Sin embargo, estas condiciones positivas escondieron la existencia de brechas, es decir, mientras al país como conjunto le iba muy bien, había un conjunto de peruanos y peruanas, principalmente de las zonas rurales del país, que no solo no percibían que su calidad de vida mejorará, sino que tampoco lograban conectarse con los procesos de mejora del conjunto. Al respecto, se señala que frente a los grandes cambios positivos generados por este crecimiento en las zonas de la costa y sobre todo urbanas (pleno empleo en algunas regiones costeñas y mejor acceso a servicios en las ciudades), los indicadores de pobreza y extrema pobreza en los hogares rurales no disminuyeron a un ritmo similar (Lafuente. et al., 2013, p. 05).
De acuerdo con información brindada en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar - ENDES (2010) y la Encuesta Nacional de Hogares - ENAHO (2010) del INEI, en las zonas rurales del país, el 81.7% de la población no tenía acceso a los servicios públicos de agua, desagüe y electricidad, en tanto que el 54.2% de la población se encontraba en situación de pobreza y el 23.3% en situación de pobreza extrema; localizándose principalmente en los departamentos de la sierra y selva del país.
Durante este periodo, se manifestó la ausencia de un marco de política que orientará y articulará las intervenciones estatales para la reducción de la pobreza, contrario a ello, se generaron ineficiencias y llevó a la duplicación de programas con los mismos objetivos, prestaciones o grupos de usuarios. Se identificaba, que la ausencia de una entidad que cumpliera con efectividad el liderazgo y la coordinación de la intervención estatal incidió en la debilidad de la política social.
En ese sentido, el reto para el Perú a mediados del año 2011 no sólo era continuar con la reducción de la pobreza en general, sino particularmente con la reducción de la pobreza y la desigualdad que afectan a las zonas rurales excluidas, que tienen menos o ningún acceso a los servicios públicos básicos. La estrategia entonces era identificar a aquellas personas en situación de exclusión, e implementar una intervención integral que facilitará el acceso a servicios educativos, de salud y de protección social. Para enfrentar este reto, la administración del entonces presidente de la República del Perú, Ollanta Humala Tasso, que asumió la presidencia en julio de 2011, decidió crear el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).
En ese contexto, el MIDIS, en el marco de la implementación de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer”, a finales del año 2012, creó el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE), considerado un novedoso instrumento de gestión intersectorial e intergubernamental, diseñada con el propósito de aumentar el acceso conjunto a cuatro servicios básicos (saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y caminos) con intervenciones simultáneas a través de los denominados “combos de infraestructura” en las zonas rurales focalizadas y priorizadas, que inicialmente fueron 570 distritos y al final del año 2016 el ámbito fue de 672 distritos pobres que concentraron a casi 4,6 millones de personas.
Es importante tomar en cuenta que la evidencia a nivel nacional e internacional (Attanasio y Székely, 2001; Escobal y Torero, 2004; Meléndez y Huaroto, 2014; Fort, 2016) sugiere que la provisión de un paquete integral de estos servicios básicos con calidad y sostenibilidad en las zonas rurales tiene mayor impacto en la mejora de las condiciones de vida de la población que la suma de los impactos de dichas intervenciones de manera separada y descoordinada. Se resaltó que un hogar accede al paquete de servicios integrado cuando accede de manera simultánea a agua, saneamiento, electrificación y telefonía (MIDIS, 2015). Al respecto, se señala que estas mejoras en el bienestar de la población se reflejan al mejorar de forma importante las condiciones de vida de los hogares y del distrito e incrementar notablemente la productividad de los hogares y por ende sus ingresos (permitiendo salir de la pobreza).
Por ello, el FONIE se conformó como una red gubernamental de carácter intersectorial (integrada por representantes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (VIVIENDA); Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC); Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), que promovió la coordinación intersectorial (entre Sectores) buscando la planificación de intervenciones y la programación de recursos de manera conjunta, buscando enfatizar sobre la complementariedad y la identificación de sinergias.
Sin embargo, a pesar de que la propuesta del FONIE fue un instrumento de gestión innovador al buscar una intervención articulada a nivel intersectorial e intergubernamental (Trivelli, 2015). En la realidad los resultados no han sido los esperados: según información oficial del MIDIS (2016), se evidencia que no se lograron la cantidad de combos de infraestructura esperados, del año 2013 al 2016, el total de recursos asignados al FONIE fue de S/. 1,480 millones de soles, y al tercer trimestre de ese año, de los 552 distritos intervenidos por el FONIE, 131 cuentan con intervenciones en un servicio, 272 cuentan con intervenciones en dos servicios, 143 en tres servicios y solo 6 en cuatro servicios.
A través de este estudio de caso, en esta investigación, se busca analizar la gestión de redes gubernamentales de carácter intersectorial destinadas a la gestión de las políticas públicas a través del estudio del proceso de coordinación que establecieron los diversos actores organizacionales involucrados en la gestión del FONIE. La red bajo estudio conformó un campo de acción estructurado, con dos dimensiones claramente reconocibles y diferenciables. Por un lado, una dimensión intersectorial, conformada por los ministerios dedicados a diferentes Sectores de la política (VIVIENDA, MTC, MINEM, MIDIS y MEF) y, por otro lado, una dimensión intergubernamental, integrada por organizaciones pertenecientes a los niveles del gobierno central, regional y local.
Nos centraremos en analizar la dimensión intersectorial, donde los actores sectoriales intervinieron en la gestión del FONIE. Sin embargo, y a pesar de haber contado con voluntad política, recursos financieros y haber involucrado a organizaciones especializadas, la red conformada se vio sometida a múltiples tensiones e inconvenientes en su proceso de gestión que afectaron seriamente su desempeño y comprometieron el cumplimiento de las metas propuestas y el logro de los resultados esperados.
Se resalta que la coordinación gubernamental se entiende como un componente importante y transversal que aporta a la mejora del proceso de toda política pública, pues sin ella las etapas de la política, principalmente las de diseño e implementación, pueden verse recortadas en sus alcances. Diversos estudios (Peters, 1998 y 2015; Garnier, 2000; Molina y Licha, 2005; Repetto, 2010; Repetto y Fernández, 2012 y Cunill-Grau, 2014) señalan que la coordinación de las políticas públicas tiene un alto componente técnico y administrativo, pero además, es necesario identificar que en primera instancia, es una función esencialmente política. En esta ponencia, se busca comprender la importancia de la coordinación gubernamental de carácter intersectorial como proceso político y técnico para el estudio de la administración pública y de las políticas públicas desde la disciplina de la ciencia política. En ese sentido, es necesario determinar y analizar las relaciones de coordinación intersectorial que establecen las organizaciones públicas, privadas y otras en el ámbito de actuación de una política pública ya que pueden tener efectos considerables en el éxito de las intervenciones públicas.
Por ello, se toma en cuenta dos conceptos fundamentales: instituciones y actores. En ese sentido, en términos de Repetto (2013 y 2015), se busca explicar la influencia de la dimensión político – institucional que se manifiesta a través del papel que juegan los actores y las instituciones (y sus interrelaciones) en los procesos tendientes a promover la coordinación intersectorial de las intervenciones estatales en materia de políticas públicas, específicamente, políticas y programas sociales (así como su alcance y desempeño), están fuertemente condicionados tanto por ciertas características de la institucionalidad formal e informal (política en general y social en particular) como por algunos rasgos (recursos, intereses e ideología) del entramado de actores que operan de un modo directo o indirecto en la gestión de lo social.
