Paul Berman (2007) argumenta que o estudo da implementação de políticas públicas deve considerar o contexto institucional específico de cada setor de políticas, sendo ele composto por diferentes organizações, atores, dinâmicas, regras e padrões de comportamento que configuram uma macroestrutura debilmente integrada. Procurando dar conta de tal complexidade, o autor propõe o conceito de “Macro-implementação”, que compreende desde os níveis federais até os locais, onde a implementação ocorre ao longo das seguintes transições: 1ª - da decisão política ao programa de governo; 2ª - deste à adoção de um projeto local; 3ª – desta às práticas operacionalizadas localmente; 4ª - destas aos resultados locais. O autor (BERMAN, 2007) salienta que a simples adoção em nível local não garante o êxito da política, devendo ser consideradas as práticas concretas das organizações e os resultados produzidos localmente, inseridos na “micro-implementação”.
A política pública analisada neste trabalho refere-se à efetivação do direito à educação infantil, tal como está previsto no Plano Nacional de Educação promulgado em 2014, especialmente em sua meta um, que prescreve: “[...] universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade, e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE” (BRASIL, 2014). A realização de tal política requer um arranjo complexo de cooperação interfederativa (governos federal, estaduais e municipais), a participação de atores não governamentais (família, entidades, associações, etc.), bem como outros órgãos estatais, que não os diretamente envolvidos na execução local: o Ministério Público e o Tribunal de Contas.
Dentro deste contexto, o presente artigo analisa o papel do Ministério Público (MP) e do Tribunal de Contas (TCE) do Rio Grande do Sul no monitoramento da política nacional de educação infantil, em específico a ampliação, pelos municípios, da oferta de vagas. Procurou-se compreender como ambas as instituições atuam e como os agentes institucionais percebem essa atuação, além de identificar possíveis alterações nas estruturas organizacionais daí decorrentes. Por outro lado, buscou-se entender como os gestores municipais avaliam o papel desempenhado pelos citados órgãos no desenvolvimento da política de educação infantil, e como percebem a interação das Prefeituras com eles.
Entendendo-se a implementação como “um processo autônomo onde decisões cruciais são tomadas e não só ‘implementadas’” (SILVA; MELO, 2000, p. 10), reconhece-se que o papel desempenhado pelo TCE/RS e pelo MP/RS assume, por vezes, características de formulação e, por outras, de implementação. Neste sentido, são determinantes as interações entre as instituições ora estudadas e delas para com os governos locais, tendo por consequências, dentre outros aspectos, o acúmulo cognitivo sobre a política pública (policy learning) e a própria efetividade das ações municipais.
Deste modo, promotores e auditores públicos, e suas respectivas instituições, são atores “básicos de qualquer análise sobre o processo de implementação”, como “pessoas e organizações, com interesses, competências (técnicas, humanas, de gestão) e comportamentos variados”. (SECCHI, 2010, p. 46). Para Secchi (2010), ainda, é importante contemplar as regras (formais e informais) e os recursos - financeiros, materiais, informativos e políticos - que influenciam o agir dos primeiros.
A atuação dos tribunais de contas e dos ministérios públicos estaduais insere-se no tipo de controle conhecido como checks and balances; que reforça a accountability horizontal (O’DONNELL, 1998). Com a inserção do princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição Federal, por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998, o controle passou a abranger, também, a fiscalização das políticas públicas.
Neste estudo utilizamos uma abordagem não restrita às categorias de controle/accountability e de judicialização da política, já que os citados órgãos têm desempenhado papel de atores da implementação de políticas públicas formuladas em nível federal. Para tanto, percorremos a literatura de análise de políticas públicas, com foco na categoria de “atores” de políticas, e constatamos que há poucas referências sobre atores específicos do processo de implementação, as quais privilegiaram, em anos recentes, as chamadas “burocracias”, de nível de rua ou de médio escalão.
Em nossa visão, o conceito de “burocracia” (qualquer que seja o seu nível funcional) não se aplica aos atores aqui estudados, portanto, incorporamos a contribuição de Bardach (1977) sobre os jogos de implementação (sendo eles políticos ou de governança) e a categoria de “fixer”, a fim de examinarmos a atuação dos auditores e promotores na área da educação infantil. “Fixer” seria uma pessoa ou um grupo com prestígio, visibilidade e legitimidade para facilitar, vetar ou barganhar a execução de determinada política pública, evitando prováveis problemas. Para agir de forma efetiva, ele deve saber quando, onde e sobre o que intervir, e ainda, ser capaz de processar um grande volume de informações. Assim, o fixer seria, fundamentalmente: um político da cúpula do Executivo, um legislador em posição similar, ou, ainda, um funcionário público, desde que detenha recursos políticos importantes (BARDACH, 1977).
Este é o caso do MP/RS e do TCE/RS, pois, enquanto integrantes da estrutura estatal, eles possuem um poder coercitivo para implementar as suas ações, além de contarem com instrumentos privilegiados para a obtenção de informação (os inquéritos civis do Ministério Público e as auditorias operacionais e as radiografias da educação infantil, do Tribunal de Contas).
O trabalho ora apresentado envolveu pesquisa descritiva, cujo desenho caracterizou-se por um estudo de caso de duas diferentes instituições (Ministério Público e Tribunal de Contas do estado do Rio Grande do Sul) no campo da educação infantil, cada uma delas contendo várias unidades de análise (promotorias regionais e setor específico no TCE/RS). A coleta de dados envolveu pesquisa documental (legislação, portarias, provimentos, convênios, relatórios e circulares informativas) e levantamento de estatísticas sobre educação infantil (tanto as Radiografias da educação infantil quanto os microdados do Censo Escolar de 2015). Foram também realizadas entrevistas semiestruturadas com os dois auditores externos do Tribunal de Contas que atuam na educação infantil; com quatro promotores regionais, e com quatro gestores municipais da educação (secretários ou funcionários em cargo diretivo).
Na pesquisa identificaram-se mudanças institucionais, endógenas e incrementais (MAHONEY; THELEN, 2009) ocorridas no MP/RS e no TCE/RS no que diz respeito à sua atuação no âmbito da educação infantil. Elas consistiram na própria criação, no primeiro caso, do cargo de promotor regional, com atribuição para as questões envolvendo o direito coletivo à educação; bem como a mudança de orientação sobre o tipo de fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas, que passou de uma análise técnica e estritamente contábil dos recursos utilizados pelos municípios, para um controle mais voltado à eficiência dos gastos municipais com educação infantil.
Verificou-se, ainda, a existência de um consenso no âmbito do Ministério Público - que envolve tanto o órgão federal quanto os estaduais – acerca da importância da educação infantil como política que impacta outras diferentes políticas, existindo, inclusive, um movimento nacional denominado de “MP pela educação”. Isto pode explicar a difusão das ações da instituição relativas à educação infantil, bem como a crescente produção acadêmica sobre o tema.
Quanto à forma de atuação, prevalecem os métodos pré-judiciais (HOFFMANN; BENTES, 2008) para a efetivação das políticas municipais de educação infantil, com destaque para as seguintes práticas isoladas ou coletivas: a) Ministério Público – ajuizamento de ações (ações civis públicas, que são evitadas ao extremo, segundo os informantes); de inquéritos civis e de termos de ajustamento de condutas (TAC´s); criação das promotorias regionais de educação; de grupo de trabalho sobre educação; realização de audiências públicas e de seminários locais; b) Tribunal de Contas – participação em audiências públicas, reuniões e seminários (especialmente entre 2010 e 2012); auditorias operacionais e levantamento de dados (Radiografias da Educação Infantil); c) atuação conjunta, accountability horizontal (O´DONNELL, 1988, p. 43), ou web of accountability institutions (ARANTES, 1999) – entre MP e Secretaria Municipal de Educação de Porto Alegre (dois projetos); entre MP/RS, TCE/RS e Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (Projeto Piloto entre 2010 e 2012).
Entre os gestores municipais pôde-se perceber a existência de uma interlocução entre eles e os órgãos de controle, tendo sido avaliada como positiva a cooperação interinstitucional, embora tenham sido citados alguns constrangimentos. Também foram constatadas contradições entre a avaliação da situação feita pelos gestores municipais e os dados apurados pelo TCE/RS e considerados pelo MP/RS quanto à demanda efetiva e à oferta de vagas em creche e pré-escola, dentro de uma disputa entre os números mais condizentes com cada realidade municipal.
Os resultados confirmaram que o MP/RS e o TCE/RS vêm desempenhando papel de atores de políticas públicas na implementação municipal da política nacional de educação infantil, em específico a meta um do PNE vigente (BRASIL, 2014), com uma forma de atuação que muito se assemelha ao fixer de Bardach (1977), pois eles promovem a articulação de vários órgãos estatais (inclusive os do próprio Executivo local) que apresentam problemas de coordenação e de execução, sendo estes enfrentados com o emprego de meios negociais ou coercitivos de resolução.