Este trabalho é o resultado parcial do esforço de teorização relacionada à tese de doutoramento, cujo o tema é analisar a institucionalização da política pública de turismo, com foco no financiamento dessa política.
A metodologia adotada se baseou em estudos comparativos de normas e diretrizes organizacionais de três países: Argentina, Brasil e México. A fundamentação teórica foi balizada pelo levantamento bibliográfico focado em estudos sobre neo-institucionalismo e federalismo, a partir do entendimento que essas duas fundamentações teóricas possibilitam mais clareza sobre os mecanismos que contribuem para a manutenção do desenho institucional e interesse dos atores envolvidos. Por meio do institucionalismo-histórico e relações inerentes do federalismo buscou-se resposta para questões-chave sobre a institucionalização da política pública de turismo em países federalistas na América Latina.
Foram escolhidos dentre os países democráticos, os que adotam o federalismo como forma de organização do poder político, como o Brasil, porque se entende que essas variáveis influenciam de maneira significativa no desenho institucional. A Venezuela foi excluída da análise, apesar de ser um país federalista, porque passa por uma crise política que desestabiliza as instituições desse país. Sendo assim, dos atuais 20 países existentes na América Latina, três atendem aos objetivos do trabalho.
O estudo identificou que os fatores históricos que contribuem para a estrutura organizacional e atual desenho institucional dos três países são bem semelhantes. O viés que fundamenta a estruturação das políticas públicas é basicamente socioeconômico com um claro destaque do interesse econômico em primeiro plano, reforçando o conceito de trajetória e manutenção do status quo que alguns autores chamam de “path dependence”. O discurso desenvolvimentista de viés econômico da política pública de turismo acaba por colocar o interesse social em segundo plano, como se a melhoria das condições sociais fosse uma consequência do sucesso econômico – o foco é sobretudo voltado para atuação em um mercado competitivo.
Essas semelhanças são explicadas, em grande parte, pelas bases teóricas do neo-institucionalismo que ajudam a responder questões ligadas aos mecanismos que definem o desenho institucional das políticas de turismo. Contudo, o federalismo contribui de maneira complementar e significativa na busca de respostas a outros questionamentos envolvendo a sustentabilidade e manutenção do status quo dessas instituições.
Embora exista semelhanças, há heterogeneidades e diferenças causais entre os países analisados, especialmente em relação ao financiamento público de políticas, relações interinstitucionais e níveis de poder institucional. Tais diferenças, também podem ser explicadas, em grande parte, guardadas as devidas proporções, pelas relações inerentes ao desenho institucional e desenho federalista adotados em cada país estudado.
Segundo alguns autores que abordam o tema, o neo-institucionalismo ajuda a compreender melhor as regras que determinam o formato, o ideal e a funcionalidade das instituições, que são criadas em razão do interesse de determinada coletividade na busca de resolver problemas em comum e/ou melhorar as condições dos atores envolvidos. Em relação às instituições responsáveis pela política pública de turismo isso não é diferente. As variáveis que determinam a estruturação dessas instituições, – bem como a sua manutenção, poder, autonomia e enfraquecimento –, podem ser inúmeras e de difícil explicitação, devido a fatores endógenos e exógenos.
Alguns dos questionamentos que balizam todo o trabalho são: “como a institucionalização das políticas públicas de turismo influenciam no desenho e poder da política pública de turismo na America Latina?”, e, “como o federalismo impacta nesse desenho?”. Tais perguntas envolvem análises sobre a estruturação institucional da política pública de turismo no Brasil, e as consequências disso para o fortalecimento dessa política e aumento da atividade turística no país.
O atual desenho institucional das políticas relacionadas ao turismo no Brasil é marcado pelo fato de que só a partir de 2003, com a criação do Ministério do Turismo (MTur), a institucionalização da política de turismo passou a ser melhor estruturada. Ao correlacionar a estrutura institucional do MTur com o federalismo brasileiro, dificilmente é possível dissociar essa institucionalização dos movimentos de centralização e descentralização de recursos e de políticas públicas, inerente ao federalismo no Brasil.
A institucionalização das políticas públicas de turismo na Argentina, não se diferenciam muito das do Brasil, em uma perspectiva histórica. A diferença está, em parte, relacionada aos diferentes impactos do federalismo nessas políticas. No Brasil, a existência do terceiro ente federativo, que possui autonomia política e poder em relação a processos eleitorais, influi de maneira diferenciada na estrutura institucional do órgão federal, que torna o mecanismo de descentralização, tomada de decisões e poder de agenda bem diferentes, de um país para outro. Como ilustração, os ministérios no Brasil fazem parte do jogo político para beneficiar partidos de forma a favorecer a coalizão e assim garantir uma maior governabilidade política perante o congresso nacional. Na Argentina, esse aspecto que envolve a barganha política não pôde ser claramente verificado nas relações interinstitucionais entre o governo central e os estados, algo que evidenciou necessidade de maiores pesquisas.
A institucionalização da política pública no México tem semelhanças discursivas com as políticas no Brasil, sendo que essas políticas apresentam em seu discurso, além do desenvolvimento social em destaque na Argentina, fatores que buscam destacar um ideal de preservação cultural, diminuição das desigualdades regionais e aumento da equidade – com ênfase na sustentabilidade cultural e ambiental. O principal diferencial está nas relações institucionais, nas quais constata-se maior concentração das tomadas de decisão no governo central. O México também apresenta um desenho institucional bem semelhante aos dois outros países em análise, em relação à estrutura organizacional. O foco na competitividade e desenvolvimento econômico também é destacado, tal como no Brasil e Argentina.
O neo-institucionalismo demonstrou ser uma das bases teóricas mais adequadas na busca de algumas respostas relacionadas à institucionalização das políticas públicas de turismo. A teoria, contudo, está longe de deixar totalmente claro como as instituições funcionam, como todas as diferenças na estrutura institucional podem ser explicadas e o que causa mudanças nessas instituições, mas possibilita na obtenção de respostas importantes. Corrobora-se com o entendimento de que o desenho das instituições formais da política pública de turismo influencia na estratégia dos atores, que é o caminho que eles buscam alcançar suas metas. E a análise do desenho das instituições esclareceu aspectos importantes do modus operandi dessa política nesses três países.
Observou-se que mudanças no planejamento e beneficiários de recursos públicos estão diretamente ligadas ao desenho institucional, resultando em diferentes níveis de autonomia e eficiência.
Ao analisar a estruturação e desenho institucional dos órgãos da política nacional de turismo da Argentina, Brasil e México, em perspectiva comparada, corroborou-se com a hipótese de que nível de poder, autonomia e recursos dessas instituições influenciam no resultado da política pública. Ao analisar o financiamento de políticas públicas de turismo em países federalistas na América Latina, verificou-se que as diferenças estão correlacionadas a uma maior ou menor autonomia na descentralização de recursos e ações pelo governo central. A descentralização e centralização de ações e políticas são inerentes ao federalismo e pode-se dizer que esse processo é dinâmico, respondendo a uma série de variáveis conjunturais críticas ao longo de seu processo histórico de estruturação.
A abordagem institucional nas políticas públicas que envolvem o setor turismo, como a que diz respeito à autonomia e ao financiamento dessas políticas, podem abrir caminho para outras pesquisas relacionadas às organizações voltadas para o setor. Acredita-se que há uma correlação entre a capacidade de financiamento e nível de estruturação institucional, em outras palavras, quanto maior a capacidade de financiamento e autonomia, mais consolidada e forte são a instituição e seus atores.
Ressalta-se também, que o trabalho não negligencia a existência de diversas variáveis sobre o tema e que, por limitação de tempo e recursos, não puderam ser abordadas. Apesar disso, acredita-se que as análises tendem a contribuir para o aprofundamento nas pesquisas que envolvem o tema, principalmente a institucionalização das políticas de turismo no Brasil.