O presente trabalho tem por objetivo analisar se os instrumentos internacionais de proteção dos direitos indígenas, no plano global e regional, possuem efetividade no Brasil. Para tanto, faz-se uma análise do conteúdo dos mencionados instrumentos, representados pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e pela Convenção 169 da OIT. Em seguida, procura-se examinar, a partir do caso concreto da construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, a aplicação dos compromissos assumidos internacionalmente.
Os povos indígenas têm percorrido um extenso caminho na busca por reivindicar seus direitos e superar as consequências dos processos de colonização e de integração ao desenvolvimento nacional. A partir da segunda metade do século XX, muitas de suas reivindicações passaram a ser incorporadas no âmbito de proteção dos direitos humanos.
Neste contexto, a Organização Internacional do Trabalho, em 1989, adotou a Convenção 169 sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes. Dentre os direitos assegurados, um dos mais importantes é o direito de consulta, segundo o qual os governos devem consultar as comunidades indígenas, mediante procedimentos apropriados e através de suas instituições representativas, antes da tomada de quaisquer decisões que as afetem, seja no plano legislativo ou administrativo.
O Brasil ratificou a C169 em 2003, assumindo o compromisso, perante a comunidade internacional, de respeitar e proteger os povos indígenas e tribais.
Quanto ao sistema regional interamericano, este surgiu oficialmente com a criação da Organização dos Estados Americanos, em 1948. Entretanto, somente com a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, é que se criou efetivamente um sistema interamericano de proteção de direitos humanos. O Brasil ratificou a Convenção Americana em 1992 e reconheceu a competência da Corte Interamericana em 1998.
A elaboração de uma Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas esteve em discussão por muito tempo dentro da OEA. Enquanto não era aprovada, a questão indígena seguia sendo analisada em diferentes oportunidades pela Comissão e Corte Interamericanas de Direitos Humanos e sendo objeto de diversas resoluções editadas pela Assembleia Geral.
No Brasil, o conteúdo da proteção dos direitos indígenas acompanhou a evolução que se deu no âmbito internacional, com a Constituição de 1988 consagrando a garantia de respeito aos povos indígenas, às suas terras ancestrais, culturas e concepções de mundo.
Todavia, não obstante o reconhecimento destes direitos no plano doméstico e internacional, o Brasil vem protagonizando situações diversas que vão de encontro a tais direitos, como a ausência de demarcação das terras indígenas, a não regulamentação do procedimento de consulta e a construção de empreendimentos em áreas que afetam diretamente seu modo de vida e suas terras sem garantir a participação dos povos indígenas na tomada de decisões.
Belo Monte é um destes exemplos. A Usina está sendo construída na região conhecida como Volta Grande do Rio Xingu, nas proximidades do município de Altamira, no estado brasileiro do Pará. Diversas Terras Indígenas, aldeias e etnias serão afetadas direta ou indiretamente pelo empreendimento.
Movimentos indígenas e as comunidades afetadas denunciaram diversas falhas cometidas desde a emissão da Licença Prévia, em fevereiro de 2010. Segundo eles, várias irregularidades estavam sendo cometidas, tais como a ausência de consulta prévia às comunidades atingidas e a fragilidade dos Estudos de Impacto Ambiental.
Foi com base em tais fatos que, em abril de 2010, mais de cem movimentos sociais, associações e organizações de direitos humanos e sindicatos encaminharam denúncia à ONU contra o empreendimento. Além disso, também foi encaminhado à Comissão Interamericana de Direitos Humanos um pedido de Medida Cautelar. Com base no exame da petição recebida e nas informações prestadas pelo Estado brasileiro, a Comissão Interamericana outorgou a Medida Cautelar 382/10, em 1º de abril de 2011, a favor dos membros das comunidades indígenas da Bacia do Rio Xingu.
No projeto de Belo Monte, estava prevista a execução de um Plano Emergencial para o componente indígena, com medidas de mitigação e compensação dos impactos. Entretanto, de acordo com dossiê elaborado pelo Instituto Socioambiental, com as medidas adotadas pelo plano emergencial “o empreendedor e o Estado puderam controlar temporariamente os processos de organização e resistência indígena, deixando como legado a desestruturação social e o enfraquecimento dos sistemas de produção de alimentos nas aldeias (...)”.
Segundo material produzido pelo Ministério Público Federal do Pará, com entrevistas e depoimentos de representantes indígenas de diversas comunidades, pôde-se perceber que a execução deste Plano surtiu forte impacto nas comunidades.
Consoante às informações, aumentou-se o número de doenças entre os indígenas, causado pela mudança em seu quadro alimentar, que incorporou os itens industrializados que eram distribuídos, e também devido a outros fatores intercorrentes, tais como a maior permanência dos índios nas cidades (centros urbanos).
Houve uma potencialização dos problemas quanto à exploração ilegal de madeira nas Terras Indígenas. Este é um problema histórico na região, anterior a Belo Monte, mas que foi reforçado devido à ausência de medidas eficazes de controle que acompanhassem o crescimento populacional e uma maior demanda por madeira após a instalação da usina. Além disso, diversas Terras Indígenas passaram a ser ocupadas e exploradas por não-indígenas.
Face ao exposto, percebe-se que após a emissão da Medida Cautelar 382/10, poucas ações foram executadas para prevenir ou mitigar os impactos sobre os povos indígenas.
Na OIT, por ocasião da 101ª Conferência Internacional do Trabalho, realizada em 2012, foi publicado o relatório da Comissão de Peritos, que continha observações dirigidas ao Estado brasileiro a respeito do cumprimento da Convenção 169 sobre Povos Indígenas e Tribais.
A Comissão de Peritos na Aplicação de Convênios e Recomendações (CPACR) ressaltou que o governo brasileiro estaria obrigado a consultar os povos indígenas antes de empreender e autorizar qualquer programa de exploração dos recursos existentes em suas terras. Além disso, destacou que o governo deve consultar os povos afetados através de suas instituições representativas, e não aos indivíduos diretamente.
Recordou que as consultas devem efetuar-se de boa-fé e de uma maneira apropriada às circunstâncias, com a finalidade de se chegar a um acordo ou lograr o consentimento acerca das medidas propostas, de modo que os povos afetados possam influir no resultado. Afirmou que não se pode considerar que uma simples reunião informativa cumpra com as disposições da Convenção.
Com base nestas observações, a Comissão concluiu que, a partir da documentação e das informações prestadas pelo governo, os procedimentos realizados até agora durante a construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte não reúnem os requisitos estabelecidos nos artigos 6 e 15 da Convenção 169 e tampouco demonstram que se haja permitido aos povos indígenas participar de maneira efetiva na determinação de suas prioridades, em conformidade com o artigo 7 da Convenção (dados no sítio eletrônico da OIT).
Em 2013, a CPACR analisou mais uma vez as medidas adotadas pelo Estado Brasileiro. Tomou nota das informações do governo, segundo as quais estariam sendo cumpridas todas as medidas legais de proteção dos direitos indígenas na execução da obra.
A CPACR solicitou que o governo indicasse de que maneira estaria garantindo a proteção efetiva dos direitos das comunidades indígenas afetadas e que em seus relatórios possa indicar se foram tomadas medidas para realocar e indenizar os povos atingidos. Além disso, requereu que o governo expusesse concretamente quais medidas foram tomadas para obter o consentimento.
Nas respostas, o governo reiterou a legalidade dos procedimentos adotados, corroborada pelo fato de as ações judiciais não estarem logrando êxito para suspender o empreendimento. A CPACR reiterou o pedido de que o governo informasse sobre quais seriam as medidas tomadas para a proteção das comunidades afetadas.
Desta feita, pode-se concluir que, embora as informações fornecidas pelo Estado brasileiro de que o empreendimento estava seguindo os procedimentos de legalidade e fiscalização pelo poder público e de que estava sendo assegurada a participação dos líderes indígenas, percebe-se que as informações foram vagas quanto à descrição concreta das medidas tomadas para efetivar a consulta e a participação dos grupos indígenas.
O Brasil não descreve quais as ações adotadas, não explica se houve reuniões realizadas e quais seriam as deliberações apresentadas pelos líderes indígenas, tampouco informa conhecer seus interesses, dentre outras observações que seriam pertinentes para demonstrar que o diálogo estaria realmente ocorrendo.
De acordo com um Relatório de Inspeção produzido pelo Ministério Público, percebe-se que não houve um verdadeiro processo de negociação, mas sim a apresentação unilateral das propostas por parte da empresa, para a qual os atingidos eram chamados a aderir.
Face ao exposto, percebe-se que o direito de consulta e participação dos povos indígenas nas atividades que os afetem direta ou indiretamente, conforme previsto na Convenção 169 da OIT, ainda carece de efetiva implementação.
O governo brasileiro tem entendido o direito de consulta como sendo uma mera formalidade, uma etapa de informação a posteriori às comunidades indígenas sem garantir-lhes o direito de interferir no resultado.
Assim, a despeito da evolução do conteúdo dos direitos dos povos indígenas e dos direitos humanos de forma geral, nota-se um descaso por parte do Estado brasileiro quanto à implementação de medidas que lhes confiram efetividade e que atendam às responsabilidades assumidas internacionalmente.