La pesca continua siendo una importante fuente de alimentos, nutrición, ingresos y medios de vida para cientos de millones de personas en todo el mundo. Los últimos informes elaborados por expertos de alto nivel, organizaciones internacionales, la industria y representantes de la sociedad civil coinciden en destacar el enorme potencial que tienen los océanos y las aguas continentales en la actualidad, que será incluso mayor en el futuro, de contribuir de forma destacada a la seguridad alimentaria y la nutrición adecuada de una población mundial que se prevé alcance los 9.700 millones de habitantes en 2050 (FAO, 2016). Sin embargo, los ecosistemas marinos continúan degradándose como consecuencia de las actividades humanas, afectando su capacidad de proveer servicios claves para el hombre, incluyendo alimento. Esto ha repercutido, entre otros aspectos, en los recursos marinos de importancia comercial, los cuales han disminuido en varias regiones del mundo (Defeo, 2015).
En el Perú, la situación de la pesca, no es ajena al contexto mundial. Gutiérrez y Sueiro (2017) señalan que el documento “Análisis de Diagnóstico Ecosistémico Transzonal (ADET) Chile-Perú”, elaborado en el marco del Proyecto “Hacia un Manejo con Enfoque Ecosistémico del Gran Ecosistema Marino de la Corriente de Humboldt (GEMCH)” que es implementado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en ambos países, identifica los siguientes problemas: el primer problema transzonal se refiere a la explotación no óptima de recursos pesqueros, se evidencia una declinación de la abundancia o de capturas de algunas especies que son importantes para la seguridad alimentaria y con ello la sostenibilidad de las actividades económicas vinculadas con la pesca; el segundo problema se refiere a la contaminación antrópica del hábitat marino, la cual es consecuencia del asentamiento de la mayor proporción humana e industrial en zonas costeras, con consecuencias económicas y ambientales. Finalmente, el tercer problema, de tipo común, concierne a la elevada pesca ilegal o pesca incidental y descartes que, se ha reconocido, ocurren en ambos países (GEF-PNUD, 2015).
Respecto a la gestión de los recursos pesqueros desde el Estado Peruano, en los últimos años, se evidencia, según la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) “existen varios aspectos relacionados a la gobernanza del sector pesquero que requieren atención: la revisión de la Ley General de Pesca y la evaluación de los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP), la limitada inversión en investigación y el uso de la información científica para la toma de decisiones, el cumplimiento de las normas vigentes, y la formalización y evolución tecnológica de la flota artesanal. Además, persisten desafíos transversales: falta de transparencia, corrupción, indiferencia y ausencia de una política y visión del mar peruano” (SPDA, 2018).
En el caso de la pesca artesanal en el Perú, se resalta que el sector pesquero artesanal es una actividad con altos niveles de incidencia en la economía local, especialmente en las regiones costeñas, y a nivel nacional, por su contribución a los índices de empleo que permite la inclusión económica y el fomento del Consumo Humano Directo (CHD) de productos hidrobiológicos que aporta a la seguridad alimentaria y nutricional de la población nacional. Galarza y Kámiche (2015) señalan que si bien el sector pesquero nacional ha crecido significativamente desde la década de 1950, este crecimiento ha sido como consecuencia del desarrollo de la industria de harina de pescado y de conservas. Sin embargo, la actividad pesquera artesanal no ha seguido el mismo camino de modernización y, por el contrario, ha crecido de manera desordenada, sin generar valor agregado y con predominio de la informalidad (P. 11).
Ante este contexto, algunos autores (Berkes et al., 2003; Armitage et al., 2009) manifiestan que la actual crisis del sector pesquero es consecuencia de la continuidad de una forma de gestión centralizada y vertical, donde existe poca o nula participación de los usuarios y el análisis se encuentra sesgado al aspecto bioeconómico de la pesquería. Esta forma de gestión rígida ha probado tener una limitada capacidad de adaptabilidad y lenta recuperación ante los distintos impactos sufridos por la sobreexplotación. Por lo tanto, se señala que el enfoque tradicional o convencional en la gestión de recursos pesqueros estaría contribuyendo mayormente a la generación de nuevos problemas, en lugar de ofrecer posibles soluciones (Johnson et al., 2012).
Según lo planteado, resulta de suma importancia buscar nuevos enfoques de gestión que consideren la integración de los aspectos sociales, económicos y ecológicos en un mismo sistema. Es decir, que determinen un balance entre la explotación y la conservación de los recursos naturales (pesqueros, bosques, hídricos, entre otros) donde la participación de las comunidades locales constituya un componente fundamental de la gestión (Shackeroff y Campbell, 2007). En este contexto, en el caso de los recursos pesqueros, se los reconoce como Sistemas Social-Ecológicos (SES por su sigla en inglés), en este sentido, se establece un marco de analisis que permite estudiar y caracterizar a las pesquerías, dentro de un contexto de desarrollo sustentable considerando a la sociedad como parte integral del ecosistema (Castilla y Defeo 2005; Berkes, 2011). La politóloga Elinor Ostrom (2009) señala que un SES es un sistema ecológico intrincadamente afectado y relacionado con uno o más sistemas sociales, por lo que nunca está totalmente diseñado ni controlado. Estos sistemas están compuestos por cuatro subsistemas básicos (sistema del recurso, unidades del recurso, sistema de gobernanza y usuarios) de primer orden en un SES que se afectan entre sí y que están fuertemente vinculados con diversos aspectos sociales, económicos, políticos y a su vez con otros ecosistemas relacionados.
En el presente estudio se plantea que dichas crisis pueden ser gestionadas de forma más efectiva, si se adopta un enfoque de gobernanza que busque hacer más pertinente, efectiva y sostenible la perspectiva de gobernanza que actualmente está presente en el modelo de gestión de la pesca vigente en el Perú. En particular, se argumenta que la sostenibilidad y la sustentabilidad de las pesquerías están en estrecha relación con la gobernabilidad de las mismas.
Nos enfocaremos básicamente en la llamada gobernanza interactiva, el cual ha demostrado contar con un buen argumento teórico metodológico para reconducir la gobernanza climática y ambiental. Por ello, se propone y describe la Gobernanza Interactiva de Pesquerías desarrollado por Kooiman (1999, 2003, 2005, 2008), Kooiman et al. (2005) y Bavinck et al. (2005), como un enfoque apropiado para avanzar hacia esquemas más fructíferos de gobernanza. Específicamente, se estudiará un modo de gobernanza que promueve y efectiviza la participación de los usuarios en la gestión de los recursos, y esta es la cogestión, que es concebido como un modo de gobernanza dirigido a aprovechar las capacidades de las comunidades pesqueras (en este caso artesanales) y del gobierno, y al mismo tiempo compensar las debilidades propias de ambos (Gutiérrez et al., 2011).
En el litoral peruano, es importante conocer la experiencia positiva de la Comunidad de Pescadores Artesanales de Marcona (COPMAR) ubicado en el distrito de San Juan de Marcona, en la región Ica. Desde el año 2003, la COPMAR, sostienen una valiosa experiencia comunitaria para la recuperación y uso sostenible de los ecosistemas acuáticos (Zavala, 2014) a través de un Programa Piloto Demostrativo (PPD) que cuenta con una zonificación, propuesta de plan de manejo para la extracción de recurso bentónicos (como el erizo rojo, el chanque y la lapa) además del pulpo y la colecta pasiva de macroalgas para su comercialización y línea de base para la biodiversidad y aspectos ambientales a lo largo de 23 km de playas, cuya gestión es compartida por dieciséis (16) Organizaciones Sociales de Pescadores Artesanales (OSPA) que conforman la COPMAR.
A pesar que esta experiencia, en los últimos años, ha evidenciado que es posible alcanzar un aprovechamiento sostenible de los recursos costeros a través de esquemas de cogestión que incluyen la vigilancia y regulación local del esfuerzo de captura. Todavía no se cuenta con el marco normativo que institucionalice la cogestión como modelo de gestión de la pesca artesanal. Si bien esta experiencia no está exenta de dificultades y retos que están en proceso de solución, es hasta etapa, el mayor esfuerzo en el borde marino-costero nacional por integrar a las comunidades de pescadores artesanales, principalmente con entidades públicas que están a cargo de la gestión de los recursos del ecosistema marino, de la cooperación internacional, centros de investigación científica y actores privados (GEF-PNUD, 2013).
Por ello, ante la limitada evidencia cuantitativa y cualitativa y la ausencia de generalizaciones empíricas que estudien y evalúen el éxito de la cogestión de un sistema social - ecológico pesquero en el Perú, en este estudio de caso se busca estudiar la experiencia de cogestión de la COPMAR. Al respecto, se señala que existen evidencias, al menos en el papel, que aseguran que la cogestión es exitosa. Sin embargo, muchas de las evidencias cuantitativas que sustentan estas aseveraciones son fragmentarias y/o anecdóticas (Defeo et al., 2014). En este estudio se utilizará el marco de análisis propuesto por Gutiérrez et al. (2011) que permitió evaluar el éxito social, económico y ecológico de la cogestión en base al análisis de 130 pesquerías cogestionadas en una amplia gama de países con diferentes grados de desarrollo, ecosistemas, sectores de pesca y tipo de recursos (Figura 20), incluyendo atributos bio-socioeconómicos mencionados por Armitage et al. (2009) y Ostrom (2009).
