O atual momento social e político brasileiro impõe discussão fundamental em relação à gestão pública e a necessidade de relação de transparência entre Estado e sociedade.
Entretanto, diversos autores (Arantes, 2015; Filgueiras, 2011; Taylor e Buranelli, 2007) consideram que a transparência implementada pelas agências de controle a partir das reformas na gestão pública, necessariamente não significou a melhoria do controle da corrupção ou aperfeiçoamento/aprimoramento do accountability. Os diversos autores alegam que essa construção depende de um monopólio da burocracia sobre as políticas públicas, gerando pouca eficácia das ações de controle da corrupção, alimentando a prática do escândalo, afetando a legitimidade do sistema e a eficiência de suas políticas públicas.
Para Arantes (2011), atualmente, a realidade brasileira apresenta uma variedade de instituições de accountability, bem como uma diversidade de atores e processos voltados à sua promoção e, segundo ele:
(...) nossa teia de instituições de accountability evoluiu muito mais pela via da conquista de autonomia e de atribuições por parte das instituições individuais (burocráticas, administrativas e judiciais) voltadas para o papel do controle, que propriamente pela ideia de um sistema integrado e racionalizado do ponto de vista de procedimentos e processos. O que há de articulação entre elas, quase sempre, deve-se ao voluntarismo de seus integrantes. (ARANTES, 2011, pg. 103)
Neste sentido, de acordo com Arantes (2011), a atuação da Polícia Federal no combate ao crime organizado e à corrupção política no Brasil é um dos maiores avanços/novidades institucionais na democracia brasileira nas últimas duas décadas. O autor demonstra, por meio da análise das operações de combate a corrupção e ao crime organizado, que a atuação da Polícia Federal, em conjunto com instituições como a Controladoria Geral da União, o Ministério Público Federal e Judiciário compõe um sistema de accountability, no qual a Polícia Federal atua com protagonismo.
Apesar do protagonismo eminente alcançado pela Polícia Federal, principalmente ante aos acontecimentos políticos dos últimos anos, ainda são poucos os estudos acadêmicos que propõem-se a aprofundar o funcionamento, organização, estrutura, operação e desenvolvimento institucional da Polícia Federal. Entretanto, alguns poucos estudos sobre a instituição abordam, em sua justificativa, o crescimento da confiança, visibilidade e reconhecimento social de tal instituição (Bajotto, 2009; Arantes 2011; Costa, Machado e Zackseski, 2016).
Em seu estudo Bajotto (2009), busca identificar traços identitários dos policiais federais com o objetivo de analisar a visão destes policiais em relação à atuação da Polícia Federal, e procura caracterizar “fronteiras ou identificações e diferenciações que delimitam o conteúdo do “ser um policial federal” (Bajotto, 2009, pg.13). Assim, entre demais conclusões aponta que uma polícia bem estruturada, com uma crescente qualificação de seu quadro de pessoal, é um dos pontos que faz com que a Polícia Federal obtenha sucesso em suas ações.
Arantes (2010) realizou estudos sobre as operações realizadas pela Polícia Federal a partir de 2003 e, concentrando a análise a respeito de sua estrutura organizacional, que utiliza para explicar, a partir da Constituição de 1988, o que chama de fortalecimento institucional da Polícia Federal, (2011 e 2015). O autor chega a comparar o grau de institucionalização da mesma em relação ao grau de institucionalização encontrado em estudo sobre o Ministério Público, mas sem discutir de forma aprofundada as características da instituição Polícia Federal à luz abordagens institucionalistas.
Azevedo e Pilau (no prelo), ao realizarem estudo que discute o impacto da Operação Lava Jato na instituição Polícia Federal consideram que os poucos estudos realizados nas Ciências Sociais sobre a Polícia Federal são ainda incipientes e tendem a recortes bastante particulares, não permitindo o chamam de “uma visão mais ampla e panorâmica sobre a estrutura e as práticas dessa instituição ao longo dos anos” (Azevedo e Pilau, no prelo). Em tal estudo dedicam-se a explorar questões voltadas à estrutura da instituição e sua atuação na Operação Lava Jato, também reforçando a necessidade de maior entendimento sobre as práticas institucionais da Polícia Federal.
Diante do exposto a respeito de estudos sobre a Polícia Federal é evidente que muitas possibilidades de recortes e discussões sobre tal instituição se fazem necessárias e possíveis de serem feitas para melhor entendimento de sua com protagonismo na web of accountability institutions. Pode-se afirmar que são praticamente inexistentes estudos sobre a Polícia Federal que se proponham a “desvendar” sua dinâmica institucional.
A hipótese aqui sustentada é de que um dos pilares de desenvolvimento da Polícia Federal é a Academia Nacional de Polícia, que, dentre outros fatores, apresenta-se como eixo fundamental na criação de valor e engajamento dos policiais à missão institucional da PF. O estudo aqui proposto tem como questão de pesquisa entender qual o papel da academia na instituição Polícia Federal e como se dá a formação e o desenvolvimento dos policiais federais?
Portanto, este trabalho tem como objetivo descrever o que, conforme apontado por autores (Bajotto, 2009; Arantes,2011; Azevedo e Pilau, no prelo), verifica-se como um dos pilares do desenvolvimento institucional da Polícia Federal: a formação e desenvolvimento de seus profissionais. Para tanto, a partir da visão geral sobre a estruturação do Departamento de Polícia Federal o estudo tem como objetivos específicos:
• Identificar como a Polícia Federal trata internamente e atua operacionalmente em relação à temática de formação e treinamento;
• Descrever a criação e estruturação da Academia Nacional de Polícia – seus desafios, práticas e ações estruturantes e;
• Analisar o papel da Academia Nacional de Polícia na formação e desenvolvimento dos profissionais (a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988), desde o ingresso via concurso público, bem como na formação continuada dos profissionais efetivos na Polícia Federal, colaborando na caracterização da “polícia de elite” conforme identificado por Bajotto (2009).
Portanto, trata-se de estudo exploratório, de caráter descritivo, realizado por meio de pesquisa em documentos oficiais do Departamento de Polícia Federal e de dados de divulgação institucional (sites, documentos e arquivos) a respeito de sua atuação, em especial à Academia Nacional de Polícia na formação e desenvolvimento dos profissionais.
Do ponto-de-vista teórico, o estudo fundamenta-se em conceitos do neo-institucionalismo, utilizando o institucionalismo histórico, e de burocracia.
Segundo Hall e Taylor (2003, pg. 196), o institucionalismo histórico é definido como “os procedimentos, protocolos normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política.” Pode-se dizer que “há uma tendência a associar as instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais.
As relações indivíduos-instituições são apreendidas na abordagem histórica a partir de uma perspectiva cultural. As instituições ganham uma dimensão moral e cognitiva na medida em que se constituem como símbolos que orientam a interpretação e a escolha da ação a qual não será unicamente relacionada a fins como também à identidade e às preferências.
A respeito de burocracia, suas características e forma de desenvolvimento ao longo do tempo, pondera-se que o modelo burocrático weberiano de administração pública, em seu sentido original, continua a ser essencial para a capacidade de governança em grande parte do mundo em desenvolvimento. Nesse estudo, a reflexão sobre burocracia e sua complexidade é realizada à luz da concepção de burocracia proposta por James Q. Wilson (1989), que defende a necessidade de estudar e discutir burocracia por meio de considerações sobre organização, estratégias e comportamentos de organizações, questionando por que diferentes tipos de organizações, embora com tarefas similares, diferem em comportamento.
Os resultados parciais encontrados até o presente momento, demonstram que, do ponto de vista estrutural, o Departamento de Polícia Federal, desde o início da década de 1960, ao implementar a então Academia de Polícia, tem clara a definição dos seguintes objetivos em sua fundação: “formar policiais e peritos em técnicas policiais avançadas, aperfeiçoar e atualizar policiais formados, manter intercâmbio com associações congêneres nacionais e internacionais, promover e se fazer representar em congressos e seminários policiais”, conforme sítio eletrônico da Polícia Federal.
Do ponto-de-vista do institucionalismo histórico, os achados a partir de análise documental realizada demonstram a participação da Academia Nacional de Polícia como pilar fundante no movimento de institucionalização do Departamento de Polícia Federal. O que se dá por meio de criação de regras, normas e implementação de práticas organizacionais e até mesmo rotinas e procedimentos ligados à formação e desenvolvimento dos profissionais.
Quanto à análise dos elementos da burocracia propostos por Wilson (1989) – ainda em execução – pode-se considerar que o processo de profissionalização e crescimento organizacional pelo qual o Departamento de Polícia Federal passa a partir da Constituição de 1988, apesar de acontecer de forma gradativa, tem a Academia Nacional de Polícia como “braço implementador” de crenças, ritos, interesses e conformidades fortemente institucionalizados.