A agenda da Economia Solidária passou a ganhar maior notoriedade a partir do campo das políticas de trabalho e geração de renda, especialmente na década 2000. Posteriormente, a compreensão sobre Economia Solidária se ampliou, integrando de forma transversal políticas de outros setores, sobretudo àquelas voltadas para a inclusão e reparação de grupos sociais vulneráveis. A institucionalização dessa agenda no ambiente público federal foi alcançada com a criação da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES), vinculada ao Ministério do Trabalho e Emprego. O orçamento direcionado pela SENAES para a formulação e execução das políticas chegou a contabilizar R$ 206 milhões no período de 2003 a 2010. Do ponto de vista da emergência de empreendimentos e formas de associação solidária, registros do Sistema Nacional de Informações em Economia Solidária indicam que foram mapeados 19.708 empreendimentos econômicos solidários, distribuídos em todas as regiões do país.
Já no âmbito universitário, o tema tem fomentado objetos de estudos desde a década de 1990, inclusive com a instituição de grupos de trabalho regulares nos encontros acadêmicos das maiores associações de pesquisa. Gaigerl (2012) realizou um balanço a respeito do aumento do número de grupos de pesquisas relacionados à economia solidária, de 92 grupos em 2009 para 130 grupos em 2011, bem como de trabalhos acadêmicos, alcançando em 2013, o quantitativo de 42.100 trabalhos com referências à economia solidária.
Na contramão desse movimento de expansão e institucionalização registrado entre 2003 e 2014, o governo federal atual imprimiu sérias restrições ao desenvolvimento das políticas neste setor, sendo exemplo disso o rebaixamento da SENAES de secretaria para subsecretaria. Considerando a importância da Economia Solidária como mecanismo de potencialização de cidadanias emergentes e garantia de mínimos de renda e inclusão, o desmonte verificado deve ser objeto de estudos capazes de medir as dimensões e impactos dessa retração.
Cabe ressaltar que, antes do momento atual de retração, o governo federal impulsionou articulações políticas e intragovernamentais nos níveis estadual e municipal como uma estratégia de execução e de disseminação das políticas públicas de economia solidária. Entre 2011 e 2013, a SENAES realizou a partir de editais do Programa Ações Integradas, 59 convênios com Estados e municípios, totalizando R$ 88 milhões. Cada Estado e município participante ficou responsável por estruturar e executar as ações de diferentes formas e com resultados bem diversos.
Considerando tal contexto, o objetivo deste trabalho foi analisar o processo de mobilização social e política em torno da formação da agenda da economia solidária em um estado localizado na região nordeste do Brasil, especificamente o estado da Paraíba, partindo do pressuposto de que o estudo de políticas públicas compreende realçar o embate em torno de interesses, preferências e ideias desenvolvidas, notadamente, no âmbito dos governos (SOUZA, 2003). No entanto, sem desconsiderar a influência de atores não governamentais, como enquadramento teórico para a compreensão dos achados nos valemos da literatura que trata das arenas sociais, pois defende-se que certas políticas decorrem da ações e iniciativas de empreendedores de políticas que constituem comunidades de política/especialista (policy communities), as quais por sua vez podem conformar redes sociais (policy networks). Os empreendedores atuam, mormente, sensibilizando os decision makers para determinadas questões ao ponto de transformá-las em problemas a serem inseridos nas agendas públicas. Dentre os principais mecanismos que provocam a sensibilização e reflexão dos “decisores” estão: a divulgação de indicadores relevantes; eventos imprevisíveis ou permanência prolongada de exposição de uma questão que exige ação; avaliações ou informações que evidenciam equívocos políticos ou resultados pouco expressivos; o acúmulo gradual de conhecimento entre especialistas de uma determinada área.
A ênfase deste modelo recai sobre o conjunto de relações, vínculos e trocas estabelecidos entre entidades e indivíduos, e não sobre suas características. Segundo Souza (2007) e Marques (2000), este referencial teórico parte do estudo de situações concretas para investigar a integração entre as estruturas e as ações, estratégias e constrangimentos, identidades e valores. Neste tocante, as redes são capazes de constranger ações e estratégias, mas também de as construir e reconstruir.
As redes de políticas públicas podem ser definidas como padrões mais ou menos estáveis de relações sociais entre atores interdependentes que tomam forma ao redor de problemas e de programas de políticas, formando um contexto no qual tem lugar o processo político. Representa, tal maneira, um esforço da Ciência Política em analisar a relação entre o contexto e o processo na formulação de políticas públicas (KLIJN, 1998). As policy networks incluem uma grande variedade de centros de decisão política e de atores, os quais se movem para dentro e para fora das arenas políticas, e têm visões diferentes sobre quais deveriam ser os resultados das políticas (SMITH, 1991, apud Cortes). Nessas, sobressaem-se acadêmicos, profissionais e grupos de interesse, inclusive movimentos sociais, os quais, em conexão com servidores em altos cargos nas burocracias de ministérios e secretarias, influenciam o processo de tomada de decisão em áreas específicas do governo, articulando ações e atores e aproveitando janelas de oportunidade. Nas literaturas norte-americana e britânica o termo Policy Networks é entendido como um modelo de intermediação de interesses superior ao pluralismo e ao corporativismo (Marsh & Rhodes, apud Zurbriggen).
No contexto da literatura americana (anos 60) foi defendida a idéia de que a elaboração de políticas tem lugar em subsistemas limitados e relativamente fechados. Contudo, a literatura ganhou maiores contornos na Europa, entre os anos 80 e 90, com os trabalhos de Richardson e Jordan que introduziram a noção de policy communities para se referirem ao conjunto de atores que participam do processo de elaboração de políticas em sociedades modernas e complexas. Nesse veio, as políticas surgem da interação entre as organizações governamentais e uma rede de organizações de outro tipo. Para Rhodes, ao contrário de Richardson, o enfoque de redes de políticas públicas é institucionalista.
Em geral, a rede que interage com o governo é formada por especialistas do próprio governo ou de outras instituições e universidades. No computo das relações, a ocorrência de uma interação frequente e de alta qualidade entre os participantes determina a facilidade de obtenção de consenso sobre regras, procedimentos e normas que prevalecerão na elaboração da política. Ao mesmo tempo, as relações desenvolvidas podem ser consideradas de soma positiva, pois todos ganham se a comunidade se estabelece. Esta mesma comunidade pode envolver instituições formais e informais, além de conjunto de crenças.
Apesar de se apresentar como uma perspectiva analítica importante, alguns autores alegam que este modelo é descritivo e incapaz de definir e esclarecer os diferentes cursos de uma política. No entanto, importa salientar que para poder analisar as redes de políticas faz-se necessário identificar os atores, explicitar as metas e objetivos dos agentes da rede e como as influências políticas são utilizadas como recurso. As redes e os atores formam parte de um contexto mais amplo, mas a principal contribuição da literatura de redes é o esforço em elaborar uma concepção que transcende a distinção tradicional entre agente e estrutura.
Do ponto de vista metodológico, a pesquisa constitui um estudo de caso único de abordagem qualitativa que agrega tanto evidências de observações decorrentes da condição de “participantes como observadores” (Angrosino, 2009), uma vez que um dos autores atuou ativamente do processo de composição da agenda política em análise, como dados extraídos de geradores sociométricos e entrevistas exploratórias.
Os achados apontam no sentido de que a atuação dos diferentes atores (governamentais e não governamentais) na constituição das redes de políticas teve um papel determinante na formação e condução da agenda governamental, uma vez que contribuiu por um lado para o esforço de institucionalização da política no Estado, a partir da criação de uma secretaria executiva e da elaboração de Plano Estadual, e por outro, proporcionou consensos sobre encaminhamentos referentes a execução das ações previstas.