En el Paraguay, así como en la mayoría de los países latinoamericanos, es notorio que, en los principales programas sociales y políticas públicas destinadas a atender a las poblaciones y territorios más vulnerables, los criterios de pobreza o de necesidades básicas insatisfechas, son los que sirven para seleccionar a los beneficiarios de dichos programas. Una prueba de esto son los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas que tienen prácticamente todos los países latinoamericanos como estrategias de mitigación, lucha, erradicación y asistencia a las personas que se encuentran en situación de pobreza o de pobreza extrema.
De acuerdo con CEPAL existen, al año 2016, 48 programas de transferencias condicionadas en 21 países de América Latina. Del total de estos programas, 38 de ellos tienen como criterio de selección de beneficiarios a personas que se encuentran en situación de pobreza o pobreza extrema. Bolivia es el único país de los 21 que no tiene en cuenta a la pobreza como criterio de selección de las personas beneficiarias de sus programas.
Tanto el Estado como la academia paraguaya al analizar las poblaciones y territorios vulnerables, se concentraron históricamente en el criterio de la pobreza medida según ingresos como una manera de conocer la estructura social y clasificar a la población en términos de beneficiarios para las políticas sociales que desarrolla del Estado.
Actualmente, en varios países de Europa y otras regiones, el enfoque de la pobreza está siendo desplazado por perspectivas más complejas de la exclusión social. Se trata de trascender las limitaciones que resultan del enfoque unidimensional de pobreza el cual restringe las posibilidades de dar respuestas integrales a los problemas de la sociedad. El concepto de exclusión social posee cualidades, que trascienden al de pobreza, por su carácter estructural, relacional, dinámico, multidimensional y politizable.
Una de las interrogantes que motivan al presente trabajo consiste en ¿qué pasaría si la utilización del criterio de estar en situación de pobreza para la selección de las personas beneficiarias de los programas sociales no es el más pertinente en términos de intervención de políticas públicas?
A efectos de definir conceptualmente la pobreza en cuanto a su medición, Di Virgilio, Otero y Boniolo (2011) señalan que “las mediciones más conocidas de pobreza (línea de pobreza y el NBI) se encargan de aportar conocimientos sobre la carencia, la escasez y la privación” (p. 18). La medición de la pobreza tiene distintos tipos, según la corriente que prevalezca para realizarla. En Latinoamérica se aborda el índice de pobreza absoluta, correspondiente a la corriente del Banco Mundial, y en Europa se aborda principalmente la pobreza relativa, correspondiente al abordaje que se realiza desde la Unión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos – OCDE. La pobreza absoluta se traduce en “el déficit; deficiencia; disminución; insuficiencia; déficit medio respecto de la línea de pobreza (se considera que quienes no son pobres no tienen déficit)” (Banco Mundial, s.f.). Esta línea de pobreza se define a partir de dos medidas: 1,25 dólares diarios para establecer la pobreza extrema, y 2 dólares diarios para la pobreza moderada o pobreza total.
En la pobreza relativa se considera en situación de pobreza a “los individuos, las familias y los grupos de personas cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan escasos que no tienen acceso a las condiciones de vida mínimas aceptables en el Estado Miembro en que viven” (Consejo de las Comunidades Europeas, 1985, p. 1). Esta concepción de la pobreza entiende por tanto como “tener menos que otros en la [misma] sociedad [que uno vive]” (Sinisterra Paz, 2003, p. 133). En este tipo de medición se considera que “una persona es pobre cuando se encuentra en una situación de clara desventaja, económica y socialmente, respecto al resto de personas de su entorno” (INE, 2004, p. 3).
La medición de la pobreza absoluta en el contexto paraguayo se aborda a través de dos indicadores: el primero considera la canasta básica de consumo con la cual se puede establecer la población total en situación de pobreza, y el segundo se basa en la canasta básica de alimentos, que permite representar a la población pobre extrema. La canasta básica de consumo está definida “por el conjunto de bienes y servicios que satisfacen ciertos requerimientos mínimos, tanto alimentarios y no alimentarios, para la sobrevivencia humana”. La canasta de alimentos representa el costo mensual por persona para obtener los “alimentos cuyo contenido calórico y proteico satisfaga los requerimientos nutricionales de la población” (DGEEC, 2011, p. 3).
Según especialistas y técnicos de la sociología y del ámbito de las políticas públicas, el enfoque de la pobreza tiene limitaciones, en vista a que consiste en una concepción estática y porque no explica procesos sociales precisos, ni profundiza en la estructura social.
Entre las principales críticas de la medición de la pobreza relacionada a aspectos económicos y monetarios, Gómez (2012) plantea que “no todos los bienes o servicios relevantes para el bienestar de las personas son adquiridos con dinero, sino que muchos bienes libres y bienes provistos por el Estado inciden en el bienestar” (p. 5).
Si bien los estudios cualitativos serían acordes a estos fines de conocimiento de las dinámicas sociológicas, se parte de la idea que a través de un sistema de indicadores de exclusión social complejo se podría adquirir ciertos conocimientos que son fundamentales para la comprensión de las estructuras sociales contemporáneas de Latinoamérica.
En esta ponencia se expone una experiencia novedosa de medición de la exclusión social a partir de datos de las Encuestas Permanentes de Hogares de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos y de otras fuentes que integran variables e indicadores que se corresponden con el enfoque de exclusión social.
Se busca contribuir a la mejora del diseño, implementación y gestión de los programas sociales de Paraguay y de la región, a partir de la conceptualización multidimensional de la exclusión social en términos más amplios que el de la simple medición de la pobreza como carencia de ingresos.