Desde meados do séc. XIX, principalmente, a partir do advento do sufrágio (masculino), a representação política vem constituindo as democracias liberais contemporâneas. Nesse período seu caráter democrático esteve limitado a ideia da responsividade das decisões políticas que estariam sob o crivo do interesse geral, a partir do voto, que era compreendido como um mecanismo de autorização e accountability, concedendo legitimidade a essa relação (NASSTROM, 2014, p.1).
A concepção de representação política centrada na dinâmica eleitoral a reduz a um ato fundacional e restritivo. Para além, a representação política centrada na competição eleitoral limita o número de vozes, questões e interesse a serem ouvidos. Não reconhecendo, portanto, as diversas relações que a representação democrática possibilita entre o Estado e a sociedade (NASTROON, 2014); bem como, a crescente de formas de representação política não eleitorais, como a criação de canais variados de interação entre Estado e sociedade civil no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988 (ALMEIDA, 2014).
A previsão constitucional de novos arranjos democráticos possibilitou, na década de 90, a instituição de milhares de conselhos gestores no Brasil, nos três níveis da federação. Abers e Keck (2008) afirmam que a participação nos Conselhos ocorre geralmente pela indicação de representante por parte das organizações da sociedade de cada setor e do Estado assumindo, assim, um caráter representativo (ABERS, KECK, 2008).
Nos últimos anos a agenda de pesquisa tem se centrando em compreender esses espaços como formas de representação política não eleitoral (LAVALLE, HOUTZARGER e CASTELLO, 2006), o que gera questionamentos acerca da legitimidade da representação política nesses espaços. Essas formas de representação política não eleitoral se diferenciam por não apresentarem requisitos explícitos de autorização por parte dos representados; não há o monopólio territorial da representação. Tais aspectos apontam para a necessidade de novas análises sobre os princípios constitutivos da representação centrada na autorização e accountability (AVRITZER, 2007, p.444).
Para Almeida (2014) a literatura avançou em certos aspectos nesse campo, mas ficaram alguns gaps, principalmente, a necessidade de se pensar a representação não restrita aos atores, possibilitando uma análise das interações das instituições participativas com arenas e atores. Nesse sentido, este artigo propõe o deslocamento da compreensão da legitimidade da representação para uma dimensão discursiva, que se dá por meio da interação entre diferentes arenas, possibilitando trocas discursivas diversas, tornando o processo de representação accountable e legítimo (MENDONÇA, 2008, p.129). Objetiva-se analisar os Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS), sob o prisma da legitimidade da representação política, a qual será considerada a partir da teoria de sistemas deliberativos.
Os sistemas deliberativos são considerados como um conjunto de arenas que se distinguem, mas com partes que são interdependentes, havendo certa divisão de funções e trabalho, e, para além, se conectam de uma certa maneira a formar um todo. (MANSBRIGDE et al, 2012, p.4).No entanto, como coloca Almeida e Cunha (2016, p.3), ainda não está claro “quais fatores promovem essa interação, e nem quais são os impactos que essa conexão tem na representação democrática”. Dado o cenário, as autoras ressaltam a importância de dois fatores: i) desenho institucional; e, ii) circulação de atores (ALMEIDA, CUNHA, 2016, p.3). No mesmo sentido, a fim de compreender a conexão das arenas deliberativas, Mendonça (2013, p. 1) propõe critérios indutores da conexão das arenas, dentre eles: “o design e as normas que constituem instituições participativas” (MENDONÇA, 2013, p.1).
A escolha pelos CMAS se deu por sua relevância na política pública de Assistência Social, tendo elevada instituição nos municípios brasileiros e por estarem inseridos em um Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Os CMAS estão instituídos e em funcionamento em pelo menos 5.359 municípios, a partir de dados do CENSO SUAS 2016 (BRASIL, 2016). Esses espaços foram previstos como instâncias deliberativas do SUAS, com composição paritária entre governo e sociedade civil, que está presente nas três esferas federativas.
Assim, considera-se que os CMAS estão inseridos em um sistema único, no qual os conselhos se integram com diferentes arenas da política pública. O desenho institucional pode ser um aspecto relevante para análise sistêmica dessas arenas, bem como as normas que o delineiam.
Diante desse contexto, trabalhou-se com o seguinte problema de pesquisa: Como a legitimidade da representação política se faz presente nos Conselhos Municipais de Assistência Social, quando os consideramos em sistemas deliberativos?
Essa pesquisa analisou como os CMAS se conectam com diferentes arenas: i) micro esfera: órgão gestor da política; ii) macro esfera: sociedade civil, para além dos conselheiros que compõem os conselhos; iii) mista: conferências e conselhos de políticas públicas. Parte-se da hipótese que a legitimidade da representação se faz presente por meio da interação do CMAS com as diferentes arenas da política, que é induzida pelo desenho institucional e as normas que definem a estrutura e o funcionamento dessas instâncias. Para isso, serão analisados dados secundários oriundos do CENSO SUAS de 2010 a 2016 e normativos da política.
O artigo aborda as teorias deliberativas sistêmicas (HENDRIKS, 2006; MENDONÇA, 2008; ALMEIDA, CUNHA, 2016). Após isso, apresenta uma descrição dos CMAS e como está colocado o seu desenho institucional e as normativas que os regulamenta; e por fim, a apresenta a análise dos resultados da pesquisa empírica.
O estudo parte de análise quali e quantitativa. Utilizou-se o método de análise de conteúdo temática para verificar, a partir das principais normativas da política, a conexão dos CMAS com outras arenas. Tomamos como referência a teoria dos sistemas deliberativos, e especificamente, as conexões entre as arenas propostas por Hendriks (2006), categorizando a relação entre as esferas mistas, micro e macro discursivas da política .
Para verificação do processo indutor dos normativos, utilizou-se o método quantitativo de análise estatística descritiva dos dados, considerando as frequências das variáveis selecionadas. Para tanto foram selecionadas variáveis dos questionários do CENSO SUAS dos CMAS, que representam a conexão dessas instâncias com as arenas micro e macro da política, de acordo com os normativos analisados.
Os resultados obtidos com a análise do desenho institucional e das normativas do SUAS, nos permite elaborar algumas hipóteses quanto a capacidade indutora do desenho institucional e das normas que orientam a política de assistência social, bem como, da legitimidade da representação política a partir da interação ou não entre as arenas e atores da política. O desenho institucional da política alicerçado em um sistema único é relevante sob o aspecto de possibilitar uma interação contínua entre as esferas micro e mistas, que foi observado a partir de variáveis que denotam a interação entre os CMAS e o órgão gestor da política: aprovação dos planos de assistência social por parte dos CMAS; deliberação das propostas orçamentárias por parte do CMAS; ações de fiscalização dos CMAS; apreciação de relatórios de aplicação dos recursos dos Fundos de Assistência Social pelo CMAS..
Os dados demonstram que há uma interação efetiva entre os Conselhos e os órgãos gestores da política, conforme está estabelecido nos normativos e o desenho institucional da política. Essa interação entre as arenas mistas e macro possibilita uma confrontação de ideias, principalmente, considerando o caráter dos Conselhos, que são compostos por conselheiros governamentais e da sociedade civil. A interação torna os representantes dessas arenas mais accountables, no sentido de dar maior pluralidade e capacidade de revisão das suas representações (MENDONÇA, 2008, p.129).
Ao considerar o caráter indutor do desenho institucional e das normas na relação entre a esfera mista e a esfera macro, analisou-se como os CMAS estão tratando a transparência das suas ações e como interagem com a sociedade civil fora dessas instâncias, aspectos que são essenciais para que se estabeleça uma ampla interlocução com a esfera macro e permita uma accountability dos representantes, utilizou-se como variáveis: como as atas dos CMAS são publicizadas; se o conselho realiza reuniões ampliadas; se realiza reuniões descentralizadas e ações de mobilização social.
Apesar dos normativos e o desenho institucional denotarem uma indução da interação entre os CMAS e a sociedade civil, os dados analisados demonstram uma limitação na relação discursiva entre essas arenas, o que dificulta o processo de accountability dos representantes nos CMAS. Como ressalta Mendonça (2008) os discursos devem ser construídos de forma ampla e aberta à permanente confrontação, para que permita uma pluralidade e capacidade de ajuste a representação.
Nesse sentido, sob a perspectiva da legitimidade proposta neste artigo, podemos afirmar que ela se mostra mais efetiva na relação dos Conselhos com o órgão gestor (esfera micro), carecendo maior desenvolvimento quando observada sob a ótica da relação entre os CMAS e a Sociedade Civil (esfera macro).