La cooperación al desarrollo europea a Chile entre 1995 y 2010 constituye un ejemplo de las “nuevas formas de cooperación” implementadas desde ese período: nuevos temas, pluralidad de actores a través de alianzas público privadas (cooperación descentralizada) y acuerdos de tercera y cuarta generación en los que se articula comercio y cooperación. En dicho período, y en consonancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM, 2002), la UE reconoce a Chile como “socio estratégico” y extiende la ayuda a la cooperación económica, financiera y técnica, lo que representa un avance en el plano declarativo respecto de la ayuda tradicional.
La estrategia en cooperación del conglomerado europeo obedece a un reconocimiento por el significativo incremento comercial y financiero que llega a Chile a fines de los ‘90, procedente fundamentalmente de España. Desde ese período, y en el marco de la liberalización económica, se produce un ingreso masivo de capitales e inversiones europeos, y fundamentalmente españoles, a sectores claves de la economía chilena, como energía, telecomunicaciones, agua y sector financiero, con el consecuente repliegue del Estado en dichas áreas. Las inversiones de empresas españolas de servicios recientemente privatizadas como Endesa; Telefónica; Banco Santander y BBVA, implicaron para Chile el representar un destino gravitante en la cooperación española, fundamentado en las relaciones financieras entre ambos países. A la vez, la preponderancia de la gran empresa en el plano económico desde los 90 se reproduce en las estrategias desplegadas en la cooperación al desarrollo procedentes de la UE en ese período.
A partir del 2002, ésta se rige por el Acuerdo de Asociación Chile-Unión Europea (AAE), pionero en cuanto a tratados de comercio y cooperación (tratados de cuarta generación) del espacio regional hacia América Latina. En el artículo 19 de la sección de cooperación económica de dicho acuerdo aparece el compromiso general “con el desarrollo de las pymes”, mediante estrategias de innovación y de internacionalización de estas unidades. Éstas políticas consistieron en el reconocimiento de “operadores económicos”, inversión conjunta y creación de empresas conjuntas (‘joint ventures’) y redes de información a través de los programas horizontales existentes.” (Dirección de General de Relaciones Económicas Internacionales DIRECON 2017). Dichas estrategias, basadas en el principio de “armonía de intereses”, en los hechos invalidan la retórica de la gobernanza mundial y ponen en cuestionamiento la autonomía del sistema de cooperación al desarrollo en un sector clave para la economía de los países, como son las pymes.
Lo señalado en el AAE sobre pymes, coherente con el programa birregional Al Invest en el que Chile participa desde 1994, es el programa birregional más ambicioso de la Comisión Europea hacia América Latina. Esta agencia (que también funciona como red) está conformada por operadores ligados a las grandes empresas (principalmente Cámaras de Comercio) con un doble rol a nivel de la coordinación en la ejecución de las actividades y de beneficiarios directos de las mismas. En Chile, los miembros de Al Invest son Eurochile y la Cámara Chilena de Comercio.
Sobre los resultados, se constata una distancia significativa entre los objetivos planteados en los ODM, relacionados a la reducción de la pobreza; desarrollo económico y social sostenible e inserción progresiva y armoniosa de los países en desarrollo en la economía mundial. Existe cierto consenso en la literatura especializada, incluso en las propias evaluaciones del programa, en torno a la falta de eficacia de la cooperación a pymes y de Al Invest y en la relación entre las numerosas actividades realizadas y los reducidos impactos en el desarrollo de las pymes. Dichas fuentes también han evidenciado una escasa información de las pymes sobre las iniciativas propuestas por Al Invest, así como la burocratización de este último y la falta de una perspectiva estratégica en el apoyo a estas unidades.
Al respecto, Ferraro (2011), SELA (2010a y 2010b) y Rojas (2017) abordan las iniciativas y avances en materia de innovación e internacionalización de pymes a nivel de los países (particularmente en el sector de las TIC y las “industrias creativas”). No obstante, estas fuentes no vinculan los esfuerzos desplegados con las políticas de la CID, ni con programas específicos.
Hasta ahora, se constata una considerable asimetría entre los estudios de organismos oficiales sobre los logros comerciales y financieros del AAE y aquéllos relacionados con los efectos de dicha cooperación en América Latina y Chile. En la literatura especializada, ha prevalecido una visión tecnocrática, centrada en las actividades realizadas y el destino de los fondos asignados, sin integrar los eventuales impactos de la cooperación europea. La reducida literatura que aborda el tema desde una perspectiva crítica, se centra en principios de “coherencia” y “falta de eficacia”, y omite (o valida) la preponderancia del sector privado en la ayuda al desarrollo de la cooperación descentralizada. Respecto de los resultados alcanzados, la Fundación Unión Europea-América Latina y El Caribe EULAC (2017), CEPAL (2011) y OIT (2015) dan cuenta de que en las últimas décadas se ha producido una alta y progresiva concentración de la inversión trasnacional (tendencia que incluye a las de mercados europeos), así como de la falta de una perspectiva estratégica en el apoyo a la pequeña y mediana empresa.
De ahí la pertinencia de realizar un estudio de caso que incorpore un seguimiento de los compromisos contraídos en materia de cooperación, así como de la falta de coherencia entre los objetivos esperados y los resultados alcanzados, con las estrategias implementadas, en un sector fundamental para el desarrollo, como son las pymes. Ello, junto a la gravitación del sector privado en la falta de eficacia de la ayuda, a partir del programa Al Invest.