Introdução

O Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à Água - Programa Cisternas, instituído pela Lei nº 12.873, de 24 de Outubro de 2013 (art. 11 a 16), tem por finalidade promover o acesso à água para o consumo humano e animal e para a produção de alimentos, por meio de implementação de tecnologias sociais, destinado às famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de água.
Até julho de 2018, o Programa Cisternas promoveu o acesso à água para cerca de um milhão de famílias. Cerca de 905 mil domicílios contam agora com cisternas de placas de 16 mil litros para armazenar água da chuva para beber e cozinhar alimentos; um pouco mais de 150 mil tecnologias familiares e comunitárias de captação e armazenamento de água foram implementadas para o cultivo de alimentos e cuidado com animais e cerca de 6 mil comunidades rurais contam agora com cisternas escolares que amplia o abastecimento de água durante todo o período escolar .
O Programa Cisternas é coordenado pela Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (MDSA), que atua em parceria com entidades privadas sem fins lucrativos de atuação regional, estados e consórcios públicos de municípios e é executado “na ponta” por entidades privadas sem fins lucrativos.
Embora desde 2003, com a instituição do Fome Zero, a construção de cisternas de pacas seja considerada uma política prioritária pelo governo federal, apenas em 2013 alcança um estatuto legal próprio a partir Medida Provisória nº 619, de 06 de junho de 2013, posteriormente convertida na citada Lei e regulamentada pelo Decreto 8.038, de 04 de julho de 2013, seguido de portarias que regulamentam a operação do programa e uniformizam a atuação dos parceiros do MDSA na execução do Programa, constituindo-se como o Marco Legal do Programa Cisternas.

O Marco Legal do Programa Cisternas como instrumento de política pública ou ação pública

Demorou cerca de um mês, entre abril e maio de 2013, para que a Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional formatasse um proposta base de um dispositivo legal para o Programa Cisternas considerando oitivas técnicas e jurídicas internas ao MDS e reuniões com atores que historicamente contribuíram com a evolução da ação, o que resultou na citada medida provisória, e da regulamentação que se seguiu nos meses seguintes (CAMPOS et al, 2015).
Essa elaboração em um curto espaço de tempo revela, na verdade um processo de implementação de cerca de uma década conduzido pela SESAN na qual se pode destacar, a apropriação do Estado da proposta política-metodológica formulada pela sociedade civil em torno da Articulação do Semiárido (ASA), notadamente Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC) e Programa uma Terra e Duas Águas (P1+2), a incorporação do tema do acesso à água na agenda de Segurança Alimentar e Nutricional e a prioridade governamental que a política adquire a partir do Plano Brasil sem Miséria. A presente pesquisa em andamento irá abordar essas três dinâmicas, consideradas, preliminarmente, como fundamentais para a efetivação do citado Marco Legal como instrumento de política pública.
Com o Marco Legal do Programa Cisternas os parceiros do MDSA passam a formalizar contratos de prestação de serviços por dispensa de licitação com entidades privadas sem fins lucrativos previamente credenciadas pelo MDSA, a partir de edital e contrato uniformizado para a execução de tecnologias com metodologia e valor unitário padronizado e cuja prestação de contas tem foco em resultados aferidos a partir de sistema informatizado, geolocalizaçao das tecnologias e Termo de Recebimento assinado pela família (CAMPOS et al, 2015). Esses aspectos estão relacionados, principalmente, à eficiência, desburocratização e transparência
Dois outros aspectos são destacados: o reconhecimento da importância da sociedade civil organizada na implementação da política, considerando a experiência das organizações na execução de ações de desenvolvimento rural, assistência social e segurança alimentar, bem como a capilaridade e capacidade técnica e operacional para chegar na população rural dispersa e a definição legal do conceito de tecnologia social de acesso à água (CAMPOS et al, 2015). Esses aspectos estão relacionados à preservação do papel das entidades civis atuantes no semiárido e dos aspectos metodológicos sistematizadas por essas organizações.
Por fim, podemos destacar o arranjo de execução que preserva a possibilidade de parceria com entidades privadas sem fins lucrativos, ao mesmo tempo que contempla “pacto federativo” ao prever parceria com estados, municípios e consórcios de municípios. Na condição de parceiro, o MDSA, privilegia entidades de atuação regional, “inclusive organizações da sociedade civil de interesse público ” (OSCIP), o que indica a prioridade de se atuar diretamente com a sociedade civil que está organizada em rede. Por outro lado, na parceria com os entes federados municipais, tem se dado prioridade aos consórcios de municípios em detrimento das parcerias diretas.
Essas são constatações preliminares que a análise do Marco Legal do Programa Cisternas nos revela. Para ir mais a fundo nessa análise, a presente pesquisa, está adotando a noção de instrumento de ação pública proposto por Pierre Lascoumes e Patrick Le Gales (2007, 2012).
Para os autores, a ação pública é um espaço sócio-político construído tanto por técnicas e instrumentos quanto por finalidades, conteúdos e projetos de ator e a instrumentação da ação pública é o conjunto dos problemas colocados pela escolha e o uso dos instrumentos (técnicas, meios de operar, dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a ação governamental (LASCOUMES & LE GALES, 2012).
A instrumentação da ação pública é, portanto, um meio de orientar as relações entre a sociedade política (via executivo-administrativo) e a sociedade civil (via sujeitos administrados), ´por intermediários, dispositivos misturando componentes técnicos (medida, calculo, regra de direito, procedimento) e sociais (representação, símbolo). Nessa perspectiva a noção de Instrumento de Ação Pública (IAP) permite ultrapassar as abordagens funcionalistas que se interessam antes de tudo pelos objetivos das políticas públicas. Nessa perspectiva um instrumento de ação pública constitui um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações sociais entre poder público e seus destinatários em função das representações e das significações das quais é portador, revelando redes sociais que se formam a partir deles (LASCOUMES & LE GALES, 2012).
Nessa abordagem um instrumento é um dispositivo técnico portador de uma concepção concreta da relação política/sociedade, podendo ser interpretado como um tipo particular de instituição. Nesse sentido, o foco não é debater sobre sua natureza, mas sobre os efeitos que esses instrumentam geram, ou seja, como estruturam as políticas públicas (LASCOUMES & LE GALES, 2012).

Considerações finais

A presente pesquisa encontra-se em fase intermediária de sistematização de bibliografia e análise de documentos oficiais. A fase seguinte se concentrará em entrevistas com atores relevantes para a pesquisa.
Adotar-se-á uma perspectiva pouco explorada nos aportes acadêmicos até então, que é a análise do Programa a partir de seu processo de implementação tendo como referência o formato legal que ela adquire, e para isso se privilegiará a visão dos implementadores da política no nível federal, no qual adquire papel central a Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN). Buscar-se-á, no entanto, na medida que a pesquisa permitir, trazer alguns elementos de implementação no nível das entidades civis e, também, dos entes federados.
Ao adotar-se como eixo condutor a implementação a partir de uma perspectiva sociológica, por meio de sua instrumentação, pretende-se realizar um processo de desconstrução que permita apreender dimensões que seriam pouco visíveis a partir de outras abordagens.

Bibliografia
CAMPOS, A; ALVES, A. M; ARSKY, I. C; SANTANA, V. L. Programa Cisternas: Uma Ferramenta Poderosa Contra a Pobreza. In: Mello, J. (org). A Inclusão Produtiva rural no Brasil sem Miséria: O desafio da Superação da Pobreza no Campo. Brasília, Ministério do Desenvolvimento Social – Cadernos de Estudos, 2015.
LASCOUMES, Pierre; LE GALÈS, Patrick. Introduction: understanding public policy through its instruments - From the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation. Governance, v. 20, n. 1, p. 1-21, 2007.
LASCOUMES, P; LE GALES, P. A ação pública abordada pelos seus instrumentos. Pós Ci. Soc., v. 9, n. 18, p 19-44, jul/dez. 2012.