Este trabalho objetiva contextualizar a expansão da educação superior no Brasil nos últimos vinte anos, com ênfase nos movimentos posteriores à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB nº 9.444/1996). Ressalta a ascensão de instituições de natureza mercantil na oferta da graduação, que cada vez mais configura-se como serviço e não como direito.
Inicialmente, vale destacar que o artigo 26 da Declaração Universal dos Direitos Humanos estabelece que “toda pessoa tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito”. No ordenamento jurídico nacional a educação aparece como direito social de todos e dever do Estado e da família, dispondo que deve ser assegurado o acesso e a permanência na educação básica obrigatória e gratuita dos quatro aos 17 anos de idade (Constituição Federal, 1988 e Emenda Constitucional 59 de 2009).
Em 2016 o total de matrículas em cursos de graduação no Brasil superava os oito milhões, segundo dados do Censo da Educação Superior. Contudo, o país ainda apresenta taxas bruta e líquida de matrículas relativamente baixas, encontrando-se no processo de transição de um sistema de elite para um sistema de massas. Em 2015 a taxa bruta era de 32,6% e a líquida, 17,8%, de modo que o atendimento da meta estipulada no PNE 2014-2024 – de elevar o percentual bruto para 50% e o líquido, que se refere à população de 18 a 24 anos de idade, para no mínimo 33% – permanece distante (INEP, 2017a, 2017b).
Neste sentido, a educação superior não se constitui como direito de todos os brasileiros, mas como privilégio de uma pequena fração da população. Ademais, a baixa taxa líquida de matrícula reflete também um problema de ordem pregressa: embora a educação básica, em sua primeira e segunda etapas, esteja universalizada no país, o acesso e a permanência no ensino médio ainda é um desafio para o campo das políticas públicas educacionais. Segundo o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF, 2014), com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (Pnad), os adolescentes de 15 a 17 anos de idade correspondem ao grupo mais atingido pela exclusão do direito à educação no Brasil atualmente. De um total de 10,5 milhões de adolescentes nesta faixa etária no ano de 2011, mais de 1,7 milhão estava fora da escola. E dentre os estudantes que têm entre 15 e 17 anos, cerca de 35% apresentam atraso escolar e estão matriculados no Ensino Fundamental, o que diminui o percentual daqueles que poderão acessar o ensino superior na idade adequada (UNICEF, 2014, p. 6-7). Há ainda a questão da qualidade: segundo indicadores do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), em 2015 as médias registradas para português e matemática eram inferiores às notas de vinte anos atrás (1995), caracterizando uma deficiência que deverá ser enfrentada quando estes jovens acessarem a universidade.
Entre o público e o privado
Em 2016, 87,7% das IES eram privadas, sendo responsáveis por 75,3% do alunado de graduação. De modo que para cada aluno matriculado na rede pública em cursos presenciais, há 2,5 matriculados na rede privada (INEP, 2017c, n.p.). É neste contexto que Nunes (2012) afirma que embora persista no Brasil um discurso hegemônico no qual a educação superior é enfatizada como direito e bem público social, há uma prática divergente, na qual sobressaem políticas públicas de natureza privatizante. Vale salientar que a democratização do acesso à educação terciária no país desde fins da década de 1960 tem se dado, sobretudo, pela via privada, com desonerações e outras ações de estímulo a empreendimentos particulares de educação superior para expansão das matrículas (CUNHA, 2007; DIAS SOBRINHO 2010). Mas é principalmente nos últimos vinte anos que se evidencia uma aceleração na participação do setor privado na oferta da educação superior.
Dentre as políticas da década de 1990 que impulsionaram o desenvolvimento da educação superior pela via privada, se destacam aquelas relacionadas à liberalização da ação de instituições com finalidade de lucro neste campo e aquelas relacionadas à flexibilização do modelo de universidade tradicional, que congrega ensino, pesquisa e extensão. Inicialmente, podemos citar a prescrição do artigo 20 da LDB. Ao enquadrar as instituições privadas na categoria particulares em sentido estrito – em contraposição às comunitárias, confessionais ou filantrópicas – a LDB abriu espaço para que fosse regulamentada na jurisprudência brasileira a possibilidade de constituição de instituições de educação superior de caráter mercantil. São justamente estas as instituições que mais se desenvolveram nos últimos anos: em apenas uma década (1999-2009) o número de matrículas em IES particulares cresceu mais de 340%, enquanto o número de matrículas nas IES privadas sem finalidade de lucro (comunitárias, confessionais e filantrópicas) decresceu cerca de 2% (SOUZA, 2013, p. 77).
Outro aspecto relevante refere-se ao porte de algumas destas IES particulares e a forma como elas movimentam um mercado da educação. Atuam no setor terciário brasileiro atores como a Kroton Educacional e a Estácio Participações, ambas as organizações com capital aberto na Comissão de Valores Mobiliários desde 2007. A Estácio tem cerca de 540 mil alunos matriculados na educação superior. Já a Kroton apresenta cerca de um milhão de estudantes terciários, gerenciando, portanto, o mesmo contingente de matrículas reunido nas 63 universidades federais brasileiras, que somadas totalizam 1.083.050 estudantes neste nível de ensino (INEP, 2017a). Outrossim, grande volume de matrículas está situado em dois grupos educacionais de origem estadunidense que se instalaram no território nacional a partir de 2005 e de 2009, respectivamente: i) a Laureate International Universities, que tem aproximadamente 250 mil alunos no Brasil, onde mantém doze IES, dentre elas a Universidade Anhembi Morumbi, e que também está presente em outros 24 Estados, incluindo Chile, Costa Rica, Equador, Honduras, México, Panamá e Peru; e ii) a Adtalem Global Education, organização que atua em 55 países e que no Brasil tem aproximadamente 110 mil alunos, distribuídos em dezoito IES, dentre elas o Ibmec.
Ou seja, recentemente emergiram no campo da educação superior brasileira atores economicamente poderosos, caracterizados como organizações de mercado, que compartilham uma libido distinta dos agentes acadêmicos tradicionais e que desenvolvem novos habitus a partir da ideia da educação como negócio. A disputa por recursos públicos é uma das lutas que é acirrada a partir dessa nova composição do campo, bem como a luta pela flexibilidade no formato das instituições que podem oferecer a educação terciária.
Parte significativa das matrículas privadas vem sendo garantida com aporte financeiro da União, através do Programa Universidade para Todos (Prouni) e do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies). Regulamentado pela Lei nº 11.096/2005, o Prouni tem como finalidade a concessão de bolsas de estudos integrais e parciais a estudantes de cursos de graduação e de cursos sequenciais de formação específica, em instituições privadas, que passam a receber a isenção de determinados tributos. Já o Fies, instituído nos termos da Lei nº 10.260/2001, possibilita a concessão de financiamentos aos estudantes matriculados em instituições não gratuitas. Segundo o Censo da Educação Superior, em 2016, 1.226.352 matrículas foram viabilizadas com participação do Fies, enquanto 538.708 o foram via Prouni, o que significa que pelo menos 29% do alunado em IES particulares naquele ano foi diretamente custeado com recursos públicos (INEP, 2017c, n.p.).
Diversidade Institucional
Quanto à diversidade institucional possibilitada pela legislação nacional, esta também favoreceu o avanço do setor privado. O artigo 45 da LDB assinala que a oferta da educação superior deve se dar a partir de instituições com variados graus de abrangência e de especialização. Seguindo esta normativa, além da flexibilização das regras para a criação de novas IES, criou-se a figura dos centros universitários, aos quais foi estendida a autonomia antes restrita às universidades “para criar, organizar e extinguir [...] cursos e programas de educação superior, assim como remanejar ou ampliar vagas nos cursos existentes” (Decreto 2.306, de 1997, Art. 12, parágrafo 1º).
Neste contexto, várias foram as faculdades que já estavam em funcionamento na segunda metade da década de 1990 e que buscaram se credenciar como centros universitários. Além do status análogo ao de instituição universitária, estas faculdades ganhavam com isso autonomia de gestão, sem implicação, contudo, na submissão às mesmas exigências que se colocavam para as universidades – instituições estas desinteressantes como negócio, dado seu alto custo de manutenção pela obrigatoriedade de oferecerem de forma indissociável ensino, pesquisa e extensão.
Enquanto o número de universidades cresceu somente 7% no segmento privado no intervalo de 1999 a 2016, o número de centros universitários particulares teve uma ampliação de 300% e o de faculdades privadas de 138%. Quanto ao número de matrículas, o crescimento nas universidades foi de 206%, nas faculdades de 320% e nos centros universitários de 765%. A expansão das matrículas no conjunto de IES privadas no período foi de 294%.
O setor privado não apenas tem ampliado sua participação no campo acadêmico nacional, como tem hoje características muito diversas da IES privadas que ganhavam espaço na reforma da educação superior brasileira dos anos de 1960, e que então se constituíam na forma de universidade e maiormente como instituições não-lucrativas.
É fundamental repensar a atuação das IES privadas na educação superior, a fim de suspender o processo em curso de mercantilização da educação superior.