I. Antecedentes
Las desigualdades territoriales han sido una característica estructural en la historia de las sociedades latinoamericanas (Cepal, 2010). Además de las brechas de productividad existentes entre países, se observa alta heterogeneidad estructural dentro de ellos (Mattar, 2013), lo que repercute en la existencia de zonas con alto desarrollo económico y social; en convivencia con otras que presentan baja integración, mayores índices de pobreza, menor dinamismo productivo, generalmente caracterizadas por ser pequeñas en términos poblacionales y eminentemente rurales (Rimisp, 2017). Es decir, se configuran cartografías de la desigualdad, existiendo concentración especial de trampas de pobreza, vulnerabilidad y falta de oportunidades (Bebbington, et al., 2017) que generan brechas de desarrollo al interior de los países de la región (Rimisp, 2011).
En América Latina el lugar en el que las personas realizan sus vidas determina en buena medida su condición socioeconómica y las posibilidades de acceso a bienes que garanticen el bienestar (Rimisp, 2011; Cepal 2010). Tal arbitrariedad debería implicar en las sociedades democráticas asumir los desafíos políticos asociados a su superación, orientándose a conjugar dinamismo económico con igualdad social. Ahora bien, incluso soslayando la dimensión ética, los Estados cuentan con incentivos generales para hacerse cargo del problema: el rezago de los territorios no afecta solamente a éstos, a saber, existe amplia evidencia que demuestra que las desigualdades regionales son un obstáculo para el desarrollo agregado de los países (Rimisp, 2011; PNUD, 2010). Por este motivo es que se hace imprescindible avanzar en políticas públicas desde un enfoque de cohesión territorial que, trascendiendo un abordaje meramente sectorial, permitan ir reduciendo las brechas entre territorios a través de procesos de convergencia dentro de los países (Rimisp, 2017).
Durante los gobiernos post-dictadura en Chile, la forma específica del desarrollo regional estuvo moldeada por la interacción desigual entre la hegemonía de “lógica del mercado” por sobre un “patrón de ordenamiento territorial” que fuese impulsado como parte de un “proyecto nacional”. En la asignación de recursos primó un criterio de eficiencia que significó la expansión de las actividades de mayor rentabilidad, ubicadas preferentemente en regiones ya capitalizadas (Bosian, 1992), profundizando procesos de especialización productiva circunscritos territorialmente, que distribuyeron la organización industrial a lo largo del país en función de la dotación de recursos naturales (Frigolett, 2013). Este proceso produjo marcadas desigualdades entre regiones, pues la alianza Estatal-empresarial permitió que algunos territorios quedaran, en términos relativos, marginados de los beneficios económico-sociales producto de la modernización neoliberal en curso.
El caso de la región de la Araucanía es elocuente del patrón histórico de desarrollo regional descrito, iniciándose un profundo proceso de modernización económica con el golpe militar de 1973. El Estado, a través de cuantiosos subsidios otorgados al sector privado forestal, promovió el reemplazo de una economía agrícola-cerealera por una base productiva sustentada en la explotación de pino, eucaliptus y elaboración de celulosa (Montalba, 2005). No obstante esta reconversión económica, la región no ha podido escapar de su histórica situación de rezago -en los últimos 50 años sus tasas de crecimiento han sido inferiores a la tasa media del país- (Gore Araucanía, 2010), y el progreso generado ha beneficiado mayoritariamente a aquellos grupos y zonas que lograron articularse a mercados emergentes o internacionales. Esto ha dado lugar a diferencias territoriales donde existen “zonas ganadoras”, compuestas por conjunto de comunas cuyo crecimiento económico, inversión y empleo son significativas, en tanto en otras en donde los niveles de pobreza, vulnerabilidad y falta de oportunidades para sus habitantes es alarmante (Henríquez, 2013).
La tendencia medida por la encuesta Casen es elocuente: La Araucanía ha sido la región con mayor pobreza por ingresos y pobreza extrema desde la medición de 1996 hasta la del 2015, año en que alcanzan un 23,6% y un 8,4% respectivamente. Por su parte las mediciones de pobreza multidimensional realizadas desde el 2009 alcanzan siempre su valor más alto en la región, indicando para el año 2015 que un 29,2% de la población se encontraba en esta situación, así como también para el mismo año se registraba el menor ingreso del trabajo promedio del hogar por región del país, con 460 mil pesos (CASEN, 2015). El Índice de Desarrollo Regional realizado el año 2017, compuesto por siete dimensiones que puntúan entre 0 a 1, arroja para La Araucanía los peores resultados a nivel nacional en “Bienestar Socioeconómico” (0,376), “Actividad Económica” (0,370) y “Conectividad” (0,165), y una diferencia de una centésima en “Medio Ambiente y Sustentabilidad” (0,280) con la Región Metropolitana, en último lugar. El IDERE total para la región es de 0,418, el menor de todo Chile y la única región en que el estudio considera un nivel de desarrollo “bajo” (IDERE, 2017).
Los datos poblacionales de la región, advierten algunas de las características típicamente asociadas a territorios en rezago. Concentra un alto porcentaje de población indígena (31,7%), pertenecientes en su gran mayoría al pueblo mapuche (99,1%), cuya historia de despojo y falta de integración los ha relegado a una condición especialmente acentuada de vulnerabilidad. La región también posee un carácter marcadamente rural, habitando un 32,3% de la población en este tipo de zonas, en las que un 34,09% de la población está bajo el umbral de la pobreza, cifra que asciende a un 39,7% en el caso de tratarse de mapuches, bastante por encima del promedio regional (23,6%) (CASEN, 2015).
Para contribuir a superar las desigualdades territoriales observadas a nivel subnacional, el Estado contempla, entre otros, dos programas con enfoque territorial: el “Programa para Pequeñas Localidades” (MINVU), cuyo propósito es subsanar el déficit de infraestructura urbana y viviendas para localidades con menos de 20.000 habitantes (MINVU, 2017); y el “Programa de Gestión para Zonas Rezagadas” (SUBDERE), diseñado para “Disminuir brechas sociales y económicas priorizadas participativamente por los actores público-privados de cada territorio calificado en situación de rezago”, que interviene sobre conjunto de comunas con alto nivel de interacción llamadas “territorios funcionales” (SUBDERE, 2017). En consideración de la realidad socio-económica antes descrita en la Región de la Araucanía, y de que los programas determinan como población objetivo comunas que presentan indicadores de desarrollo por debajo de los promedios nacionales y regionales, se estudiará la implementación de los programas en territorios de estas características, a saber, en la comuna de Curacautín para el caso de “Pequeñas Localidades” y en el “Territorio Lafkenche” (Carahue, Toltén, Saavedra, Nueva Imperial y Teodoro Schmidt), para “Zonas Rezagadas”
Es importante relevar que cada uno de los programas se dota de un instrumento de planificación que detalla los proyectos asociados, los recursos necesarios y la escala a intervenir: “Pequeñas Localidades” cuenta con el “Plan de Desarrollo de la Localidad” y “Zonas Rezagadas” con un “Plan de Desarrollo Territorial”. Si se tiene en cuenta que los dos programas consideran al territorio como un espacio de relaciones que no se circunscribe necesariamente a lo administrativo (SUBDERE, 2016; MINVU 2017), cabe interrogarse si es que la escala en la que trabajan es adecuada de acuerdo al nivel en que se explican los problemas sociales y se desenvuelven los actores involucrados. En ese sentido, al no existir coordinación ni en sus diseños, ni en el proceso de implementación, urge analizar cómo la sumatoria de sus acciones está contribuyendo a superar la situación de rezago que padece la región. De este modo, el aporte de la presente investigación se entiende a partir de la evidencia científica que señala el rol fundamental que posee la articulación institucional en el propósito de lograr convergencia entre territorios (RIMISP, 2017).
II. Objetivos
Objetivo General
- Analizar la pertinencia y complementariedad de la oferta pública en base a dos programas con enfoque territorial implementados en la Región de la Araucanía, a partir de los problemas sociales que determinan, sus estrategias de intervención y la escala en que trabajan.
Objetivos Específicos
- Determinar la relación establecida por SUBDERE entre los problemas sociales, la estrategia de intervención y las escalas de trabajo en el programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas desarrollado en la Región de la Araucanía durante el año 2017.
- Determinar la relación establecida por el MINVU entre los problemas sociales, la estrategia de intervención y las escalas de trabajo en el programa Pequeñas Localidades desarrollado en la Región de la Araucanía durante el año 2017.
- Formular recomendaciones de política pública con respecto a la articulación territorial de los dos programas sociales definidos en la Región de la Araucanía.