América Latina en la primera década del siglo XXI exhibe inflexiones en relación a las situaciones socioeconómicas registradas en las décadas anteriores del 80 y 90. Pese a estas “mejoras” en los indicadores permanecen enormes deudas sociales. Se registra una disminución del porcentaje de las personas que viven en condiciones de pobreza e indigencia. La reducción de la pobreza acumulada desde 1999 alcanzó 12.4%, a la vez que la indigencia se ha reducido un 6.3%. Asimismo, la reducción de ambos indicadores con respecto a 1990 totalizaba 17.0 y 10.3% (CEPAL, 2011). En 2010, el índice de pobreza de la región se situó en un 31,4%, lo que incluye a un 12,3% de personas en condiciones de pobreza extrema o indigencia. En términos absolutos, estas cifras equivalen a 177 millones de personas pobres, de las cuales 70 millones eran indigentes (CEPAL, 2011). Si bien en términos relativos se registra una disminución, en términos absolutos significa un incremento de 41 millones de pobres entre 1980 y 2010; y un incremento de 8 millones de indigentes para el mismo período. Esto expresa que un tercio de los habitantes de la región, no reciben ingresos suficientes para cubrir las necesidades consideradas básicas.
En comparación con las cifras de 2002, período en que se registró el valor más alto de los últimos 15 años, la caída acumulada de la pobreza es de casi 16 puntos porcentuales, de los cuales 10,4 puntos porcentuales corresponden a la disminución lograda hasta 2008, a una tasa anual del 1,7%. Entre 2008 y 2013, el ritmo de descenso fue más modesto y la caída acumulada fue de 5,4 puntos porcentuales, lo que equivale a una tasa anual del 1,0%; desde 2011 en adelante, se observa un estancamiento de la tasa de pobreza regional en torno al 28%. (CEPAL, 2014, 17) En lo que refiere a la población en pobreza extrema, se registró una trayectoria similar: se produjo una caída de 6,4 puntos porcentuales entre 2002 y 2008, y de 1,2 puntos porcentuales desde este último año hasta 2013. En forma similar a lo ocurrido con la tasa de pobreza, el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema se ha mantenido entre el 11% y el 12% durante el último trienio. (CEPAL, 2014, 17)
Si bien la reducción de la desigualdad es de una magnitud leve, insuficiente para cambiar la base estructural de desigualdad de la región, resulta significativa, en un contexto de ausencia prolongada de mejoras distributivas generalizadas. Aunque, el problema de la desigualdad en la distribución del ingreso, sigue encarnando un rasgo estructural de la región y una deuda pendiente de enorme magnitud.
América latina y el Caribe cierran el 2011 con crecimiento económico, crecimiento del empleo y disminución del desempleo. (OIT, 2011). La tasa de desempleo urbano continuó bajando en 2011 y alcanzó a fines de 2011 un nivel de 6,8 %, valores similares a los registrados en la década del 90. La región entró al Siglo XXI con tasas superiores al 10 % que llegaron incluso por encima del 13 %. Lo que vemos ahora es un reflejo de un ciclo positivo de crecimiento económico que ha durado más de cinco años y no se vio interrumpido por la crisis. Si bien el desempleo ha bajado, la proporción de trabajadores por cuenta propia y auxiliares en actividades de baja productividad sigue alta, cerca de un tercio del total del empleo en la región. Al mismo tiempo 44 % de los trabajadores y trabajadoras aún no tienen ningún tipo de cobertura de protección social. En 16 países con información disponible hacia fines de la década del 2000, 93 millones de personas (50% de la población ocupada) tenían un empleo informal. De ese total, 60 millones estaban en la economía informal propiamente dicha, 23 millones tenían un empleo informal sin protección social trabajando en el sector formal, y 10 millones un empleo informal en el servicio doméstico. En el caso de los jóvenes, 6 de cada 10 que consiguen trabajo sólo tienen acceso a empleos informales . (OIT, 2011) La incorporación precaria de contingentes de trabajadores, es un factor determinante de los procesos de pobreza y empobrecimiento de la clase trabajadora y de perpetuación de las desigualdades sociales.
Los datos indican la permanencia estructural de situaciones de precariedad laboral extendidas: puestos de trabajo de baja productividad, bajas remuneraciones y signados por la inestabilidad laboral, la desprotección social y la falta de acceso a los sistemas de seguridad social. Esto nos indica que el crecimiento sostenido del PIB no significó la creación de suficientes empleos formales para reducir significativamente el empleo precario. La reducción no ha acompañado el crecimiento sostenido del PBI. Es decir, el alto crecimiento económico sostenido en estos años (principalmente entre 2003-2008) no se ha traducido en la superación de la alta informalidad de su mercado laboral. A pesar de que en la primera década del siglo XXI se observa cierta recuperación económica que influye positivamente en el funcionamiento del mercado de trabajo, con un incremento del índice de ocupación y una caída del desempleo, el mundo laboral continúa siendo en América Latina uno de los principales eslabones en la reproducción de la desigualdad. La heterogeneidad de la estructura productiva se expresa en una dispar polarización, por una parte, un sector minoritario, con empleos de alta productividad, salarios y protección social, y por otra, un sector donde predominan las condiciones laborales precarias, las remuneraciones más bajas y un limitado acceso a la protección social. Además, tanto el desempleo como la ocupación en el sector de baja productividad siguen afectando sobre todo a los jóvenes y a las mujeres más pobres.
Es en este contexto que cobran relevancia los Programas de Transferencias de Renta Condicionadas (PTRC), los que se han instalado en el repertorio de políticas sociales desarrollados por la mayoría de los países en América Latina. Los planes sociales de transferencia de ingresos con contraprestación y condicionalidades para el contingente creciente de desocupados y pobres, configuran estrategias político- institucionales que se hacen masivas a inicios del Siglo XXI.
La Asignación Universal por Hijo es un Programa de Transferencia de Renta Condicionada (PTRC) que se implementó en Argentina en octubre de 2009, dirigido a niños y niñas menores de dieciocho años, hijos e hijas de trabajadores en el sector informal o desempleados. Asume las características básicas que se presentan en otros países de América Latina . Estos programas se identifican por estar focalizados hacia los hogares pobres, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las familias con niños y niñas en “situación de vulnerabilidad”, con una perspectiva de “capital humano”, incluyendo condicionalidades en educación y salud. Los PTRC, como instrumentos de política social no contributivos, se constituyen en programas que distribuyen pagos monetarios regulares que se institucionalizan en los sistemas de protección social de cada experiencia nacional, y que operan como una transferencia de renta mínima a la población en situación de pobreza. En tal sentido superan el carácter emergencial, discontinuo, discrecional, hiper-focalizado de los programas que se desplegaron en las estrategias de “combate contra la pobreza” de la década del noventa, impulsada en gran medida por los organismos internacionales de crédito y reconfigura el campo asistencial.
La regularidad de la distribución del beneficio monetario constituye “un “alivio” en las condiciones materiales de existencia de familias trabajadoras que no disponen de forma regular de otras rentas”. “Dada la inestabilidad e insuficiencia de los ingresos laborales del sector de la clase trabajadora al cual va dirigido, las transferencias monetarias del programa constituyen la principal (y/o única) protección “estable” y previsible para las familias involucradas. Adquieren versatilidad de acomodación según cada trayectoria histórico-institucional y el despliegue de demandas y conflictividad social. Con bajo costo en relación al PBI y condicionalidades para mantener los beneficios monetarios, alcanzan una importante cantidad de la población. Los cambios institucionales que expresan, se inscriben en movimientos más generales de expansión de la asistencia no contributiva asociada a la monetarización y financierización de las políticas sociales. Es en este contexto que se va gestando una nueva forma y contenido de la política social, los PTRC. Participan en la reproducción de una parte de la clase trabajadora que no reproduce plenamente sus condiciones materiales de existencia a través del salario. La provisión regular de dinero supone la bancarización de esta población, mediando en su implementación exigencias individuales de cumplimiento de condicionalidades.
Para la experiencia Argentina, la implementación de las AUH desde el año 2009, supuso cierta diferenciación de la matriz de protección social a partir de la convivencia de prestaciones contributivas y no contributivas reuniendo, de este modo, la lógica del seguro para los trabajadores formales y la de la asistencia para poblaciones cada vez más diferenciadas. Esta tensa diferenciación implica la definición de objetivos diferenciados de tratamiento poblacional en función de las condiciones en las cuales se realiza el trabajo. Analizaremos para la experiencia Argentina, qué tensiones se producen entre seguridad social y estrategias de combate a la pobreza; analizando la institucionalidad de la AUH en relación a sus antecedentes inmediatos y de más largo alcance. Nos centraremos en observar las intersecciones que se generan en los desplazamientos de la protección social entre seguridad social, seguro social y asistencia a partir de la institucionalización de la AUH.