O estudo preliminar tem por objetivo identificar a percepção das condicionalidades do Programa Bolsa Família (PBF) na visão de três níveis de atores envolvidos no programa: gestores formuladores da proposta, gestão local de implementação e beneficiários. A partir de estudos e observações, notamos que há três diferentes concepções de condicionalidades. A primeira é vista como uma forma de efetivar o direito de acesso aos serviços públicos de saúde e educação; a segunda é vista apenas como um processo mecânico, burocrático e assistencialista no registro das informações; e a terceira é vista como uma obrigação para merecer o benefício. Para constatarmos essas hipóteses, será necessária uma pesquisa de campo no local onde a política se materializa, assim, foi escolhido um município no qual iremos nos aproximar da gestão e de algumas famílias beneficiárias e ex-beneficiárias do PBF.
A pobreza e a exclusão social são consequências dos processos que geram desigualdades econômicas, políticas e sociais entre os indivíduos, grupos, regiões e países no acesso a recursos (tais como poder, renda e prestígio). Esse processo de empobrecimento resulta em um desrespeito aos direitos humanos e a não igualdade das capacidades básicas reais das pessoas, assim, é preciso refletir sobre um dos desafios da globalização, o de pensar uma alternativa ao modelo econômico neoliberal, o qual potencializa a produção e a reprodução das situações de pobreza e de desigualdade. É notável que esses fatores são mais evidentes nos países em desenvolvimento, como no Brasil por exemplo, onde a principal causa dessas mazelas é a má distribuição de renda e riquezas.
Genericamente, a pobreza pode ser definida como insuficiência de recursos (renda) que assegurem as condições básicas de subsistência e de bem-estar de um indivíduo. Dessa forma, "a pobreza deve ser vista como privação de capacidades básicas em vez de meramente como baixo nível de renda" . A pobreza está relacionada a situações de negação de direitos humanos e de restrição das capacidades básicas e das oportunidades reais de pessoas e grupos. A visão multidimensional da pobreza está presente nas discussões de Amartya Sen e, atualmente, é a visão que orienta um debate ampliado sobre o problema.
Diante dos contextos de desigualdades, as políticas sociais são pensadas a partir de medidas de focalização, vistas como uma estratégia ao universalismo. É uma forma de se enfrentar as desigualdades em busca da equidade social. Assim, o Estado passa a se preocupar com um conjunto de políticas e ações que estão relacionadas à construção dos direitos sociais de educação, saúde e proteção social, identificados como base da cidadania social. Em busca de alternativas ao enfrentamento da pobreza e da desigualdade que assolavam os países, o Brasil, durante a década de 1990, participou de vários debates e propostas que se propunham a mitigar a situação de fome e miséria aos quais estavam expostas muitas famílias brasileiras. Propostas como renda básica de cidadania, renda mínima e transferência de renda com condicionalidades foram surgindo, e o Brasil, a partir de 2003 tomou a decisão de enfrentar a pobreza com o Programa Bolsa Família. O PBF é um programa federal orientado para o combate à pobreza e que se espera que contribua também na redução da desigualdade no Brasil. Ele possui três eixos principais: complemento da renda (por meio da transferência de renda, pensando no alívio imediato de pobreza), acesso a direitos (por meio do acompanhamento das condicionalidades, pensando na ruptura do ciclo intergeracional de pobreza) e articulação com outras ações. Entendendo a pobreza como uma questão multidimensional, desde o início, no desenho do programa, as condicionalidades são vistas como um elemento fundamental para a melhoria de condições de vida e para a inclusão social sustentável das famílias.
O programa considera que além da ausência de renda, as famílias têm dificuldades para acessarem os serviços de educação e saúde, e a renda pode materializar esse acesso, seja na alimentação das crianças, na compra de material ou uniforme escolar, ou da forma que as famílias entenderem onde é necessário aplicar o benefício. O PBF não exige a comprovação onde o dinheiro é aplicado. Isso pode ser visto como um êxito do programa, pois dá autonomia às famílias beneficiárias. Mais um ponto que caracteriza o programa, é a recomendação, prevista na legislação que o criou, do benefício ser pago preferencialmente à mulher, ela é vista como a responsável familiar pelo PBF. Sob muitas críticas, positivas ou não, isso traz um empoderamento às mulheres beneficiárias.
O PBF é um programa intersetorial. Sua gestão compartilhada entre os três entes federativos se empenha em ofertar o acesso aos serviços básicos de educação, saúde e assistência social às famílias beneficiárias, para que elas possam garantir a renda na medida em que enfrentam sua situação de pobreza. A premissa básica do programa é a ruptura do ciclo intergeracional de pobreza, ao apostar na integração de renda aos serviços básicos de educação e saúde. No caso de descumprimento das condicionalidades, o serviço socioassistencial é fundamental para apoiar as famílias na superação de suas vulnerabilidades.
Quanto às informações sobre o PBF, as famílias beneficiárias devem estar registradas no Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal. Nem todas as famílias cadastradas são perfil para o programa. Podem ser beneficiárias famílias com renda per capita de até R$ 170,00. Do total de famílias cadastradas, 27.073,383 em abril de 2018, 13.919.429 foram beneficiárias do programa em maio de 2018, recebendo um benefício médio mensal de R$ 178,46 cada família. Esse número significa 21,11% da população de nosso país. Ou seja, estamos falando de mais de 1/5 de cidadãos brasileiros vivendo em situação de pobreza ou extrema pobreza que dependem dessa renda.
Ao longo dos 15 anos de transferência de renda com condicionalidades por meio do PBF, foram alcançados muitos resultados positivos que tiveram impacto na vida das milhões de pessoas que participam ou participaram do Bolsa Família. O reflexo se deu também na oferta de serviços públicos de educação, saúde e assistência social. O acompanhamento de condicionalidades proporciona uma visão abrangente da oferta dos serviços de educação e saúde disponíveis à população pobre atendida pelo programa, além de sinalizar vulnerabilidades que as famílias podem estar vivenciando. A contrapartida das famílias deve ser matricular e manter os filhos de 6 a 15 anos com 85% de frequência à escola, os filhos de 16 a 17 anos devem ter 75% de frequência escolar, as crianças até 7 anos devem estar com o calendário de vacinação em dia e ter o acompanhamento nutricional, e as gestantes devem realizar o pré-natal. Assim, as famílias criam um vínculo com a rede de educação e saúde, o que pode despertar a consciência de que esses serviços são direitos de cidadania.
A presença das condicionalidades é o que tira o caráter assistencial do PBF e o coloca para além de uma visão de proteção social, o deixando numa perspectiva de desenvolvimento social. A condicionalidade de saúde aponta para a garantia das condições físicas e nutricionais adequadas para o desenvolvimento cognitivo na primeira infância, condição inicial e primeira para o desenvolvimento da criança com reflexo no rendimento escolar. A condicionalidade de educação aponta para a garantia dos adequados processos de alfabetização e instruções primária e secundária, condições fundamentais para a continuidade do aprendizado e formação profissional. As condicionalidades de saúde e educação podem auxiliar, portanto, para que as pessoas não entrem de forma precária no mundo do trabalho, pois traz condições de igualdade, uma vez que sem o desenvolvimento na primeira infância e dos demais níveis de educação, essas pessoas estariam condenadas ao subemprego ou à vínculos precários de trabalho, perpetuando o ciclo de pobreza. Além disso, o contato com e educação pode ser libertador, na medida em que pode ampliar a rede de relações sociais do indivíduo.
Durante o processo de acompanhamento das condicionalidades, estados e municípios têm um importante papel de coleta, registro e avaliação das informações dos beneficiários. Bimestralmente, as redes municipais de educação recebem do Governo Federal um público com cerca de 17 milhões de crianças e jovens beneficiários de 6 a 17 anos para que acompanhem a frequência. As áreas de saúde municipais têm seis meses para realizarem o acompanhamento e registro de cerca de 11 milhões de famílias beneficiárias, que devem ter o acompanhamento da atenção básica: gestantes devem realizar o pré-natal e crianças até 7 anos devem ter a caderneta de vacinação atualizada e o acompanhamento do crescimento e do desenvolvimento nutricional realizado.
O programa foi formulado pensando na redução da pobreza, no combate à fome, na promoção à rede de serviços públicos em especial, de saúde, educação e assistência social, na emancipação sustentada das famílias beneficiárias e na promoção da intersetorialidade de ações sociais do Poder Público, porém, com um desenho federal, centralizado e verticalizado, ele foi concebido sob diversas perspectivas nos municípios. Além disso, os diferentes contextos de regiões, Estados e municípios no Brasil, deixam claro que a implementação enfrenta percepções dos diferentes atores envolvidos. As características e organizações das redes de serviços municipais e estaduais, nas quais as políticas públicas se concretizam, podem trazer visões negativas à proposta do Bolsa Família, o que compromete uma visão mais abrangente do programa, de que ele pode ser uma boa estratégia em direção à redução da pobreza e das desigualdades sociais.